Yukih‧Pupuy／ 從兩公約國際審查，看見障礙者參與公共事務的隱形門檻

撰文／Yukih‧Pupuy　台北市新活力自立生活協會自立生活主任

臺灣不是聯合國會員，卻仍持續透過一場又一場的人權公約國際審查¹編註：臺灣獨有的人權公約審查機制
國際審查是一個國家重要的「人權體檢」，也是國際人權公約要在國內落實，其中一個重要的過程。原本，世界各國若成為人權公約的正式締約國，需定期向聯合國繳交報告，包括政府／民間團體／NGOs／國家人權機構等，讓人權專家檢視國家是否遵守人權公約、告訴政府要具體改善的地方。 但臺灣因為已經離開聯合國，無法以官方身分參與聯合國事務，因此改以定期提交報告並邀請人權專家來臺的「在地」機制，每隔 4-5 年（視公約的不同），跟政府部會和民間團體一起進行長達數日的現場審查。 也可參考多多益善過去報導過的，身心障礙者權利公約（CRPD）國際審查、兒童權利公約》（CRC）國際審查、《消除一切形式種族歧視公約》（ICERD）國際審查等，或收聽人權公約施行監督聯盟和多多聊審查。，檢視自身的人權制度，我一直認為這很值得肯定。畢竟，人權應該是每個人的議題，「參與」就是人民最基本的權利。

然而，這次我參與兩公約國際審查，發現障礙者要參與公共討論仍有許多不容易跨越的門檻。臺灣的人權制度，仍只建立在健全主義²編註：健全主義
健全主義（ableism）指的是一種把「沒有障礙」視為理所當然、甚至比較「正常」或比較有價值的想法。當社會用這種標準看待身心障礙者時，容易認為他們不適合工作、結婚、生養孩子或自己做決定，也因此產生偏見、排除與歧視。（參考資料：巷仔口社會學）之上 。

今年 5 月，臺灣舉行第 4 次兩公約國際審查，我很榮幸能和台灣身心障礙者自立生活聯盟（台自盟）的夥伴一起參與撰寫平行報告³編註：平行報告，又稱影子報告，是由民間團體針對政府提出的國家報告，整理實際觀察、經驗與建議所撰寫的報告。國際審查委員會會將影子報告與政府的國家報告相互對照，作為了解人權落實情況、提出「結論性意見與建議」的重要參考。「結論性意見與建議」則是人權公約國際審查程序中，國際人權專家在審查政府和民間團體提供的資料後，對臺灣的人權現況提出觀察與改善建議。詳細審查程序可參考國家人權委員會的說明。（參考：人約盟說文解字／人權公約施行監督聯盟、國家人權委員會）和國際審查階段，這也是今年 11 月《身心障礙者權利公約》（CRPD）國際審查前的重要準備。

回顧 2020 年，時任總統蔡英文曾宣示「臺灣將透過國際合作，展現臺灣對人權的承諾；監察院也展出臺灣推動人權工作的成果，包括將 9 大核心人權公約中的 6 大公約⁴編註：聯合國目前所稱的「9 大核心人權公約」列舉如下，其中，前 6 項公約已於臺灣完成內國法化，具有法律效力。1. 公民與政治權利國際公約（ICCPR）
2. 經濟社會文化權利國際公約（ICESCR）（以上簡稱「兩公約」）
3. 消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）
4. 兒童權利公約（CRC）
5. 身心障礙者權利公約（CRPD）
6. 消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）
7. 保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約（ICMW）
8. 保護所有人免遭強迫失蹤國際公約（ICPPED）
9. 禁止酷刑和其他殘忍不人道或有辱人格的待遇或處罰公約（CAT）
（參考資料：國家人權委員會）完成內國法化⁵編註：「內國法化」指的是將國際公約透過立法納入國內法律體系，使公約內容具有國內法律效力，政府、法院等相關機關，都必須依照公約規定執行。（參考資料：《身心障礙者權利公約施行法》）。

CRPD 從 2014 年內國法化施行至今已 12 年，究竟障礙者是否真的感受到公約帶來的改變？

這次參與兩公約審查，我最大的感受是，許多障礙者面對的困難，是來自障礙者仍生活在「健全思維」下的環境。

非障礙者也許會認為，這並非刻意歧視，而是制度設計時預設所有人都具有相同的身體條件、感官能力及資訊取得能力，因此忽略不同障礙者的需求。然而，這種無意識建立在「健全思維」上的標準，往往比直接歧視更難被發現，也更容易形成系統性的排除。

參與之前，先被複雜資訊擋在門外

我第一次參與兩公約國際審查時，沒有任何媒介的引導或任何人的帶領，我只能先用 Google 或搜尋引擎尋找相關報名資訊和活動指引。

但實際上，兩公約討論及平行報告等相關資訊，多半只公布在官方網站，沒有明確的指引，進入網站後，很可能在首頁就感到迷茫。

即使好不容易找到繳交報告和參與討論的方式，接著還要面對報名表單上密密麻麻的日期、流程，以及平行報告的格式要求。對第一次參與的人來說，若沒有人帶領，可能無從下筆，從而讓障礙者實際遇到的問題，也更無法呈現在平行報告中。

幸好，我們協會過去曾經參與兩公約國際審查，也持續與其他人權團體合作、討論，因此在撰寫平行報告階段，彼此會互相提攜、提醒，甚至一起撰寫報告。這樣的合作確實是一種降低門檻的參與方式，但不是每一個想參與的人，都會有這樣的資源和支持。

如果缺乏這些支持，最後能進入國際審查的人，可能仍集中在熟悉制度、擁有資源和人際網絡的團體，其他障礙者的真實經驗難以被看見。

兩公約的討論和審查，應該讓所有關注人權的人，都有平等參與的機會。我認為，未來可以依不同參與經驗提供不同的支持方式。例如，針對第一次參與的團體，舉辦一些經驗交流的活動或說明會；對已經參與過、但是不知道怎麼撰寫平行報告的人或團體，則可以提供撰寫平行報告的帶領團體及工作坊。

另一方面，最重要的核心團體仍可以維持原本的參與方式，但政府若能提供更多資源，協助其他尚未加入核心網絡的團體做好準備，就能擴大參與的可能。

尤其對許多障礙團體及障礙者而言，參與國際公約討論的門檻，不只是有沒有無障礙環境，更是缺乏適合的參與方式。

舉例來說，對有經驗的團體來說，撰寫平行報告或許是表達意見的有效方式；但對沒經驗的團體來說，可能連怎麼整理自己的經驗、轉化為政策建議都很不容易了，更別說撰寫平行報告，這些作法其實都非常吃力。

因此，我希望能透過「支持性決策」等方式，提供不同參與經驗的團體適當的支持，例如多元的意見搜集方式，協助更多人發聲，而非期待每一個人用同一種方式整理經驗、提出意見。

輪椅進得了會場，卻被安排在角落和走道

真正進入公約審查會場後，我又體會到另一種參與的門檻。

這次我們參與兩公約審查，就發現輪椅使用者的位置就像被「外掛」在會場的角落，我們被迫擠在狹長的走道當中。由於就在人來人往的出入口附近，每當有人進出，我們都要想辦法挪動輪椅、讓出一條路，讓人可以經過，我們就好像成為了別人的「障礙物」。

那一刻，我的心情有些失落，也感覺到一開始在尋找、規畫場地的時候，似乎就沒有真正考量到障礙者實際參與會議的樣子。

這樣的安排也許不是刻意排除，而是受限於既有場地條件，主辦單位當下也算盡力調整。但如果從一開始討論、規畫活動的階段，就將障礙者納入考量，就可以有更好的安排。

例如，選擇個適合的場地、預留足夠的走道空間、讓輪椅能順利上下舞臺，以及妥善安排手語翻譯、聽打服務等，這些都不應該等到活動開始後，才臨時調整。

更讓我印象深刻的是，2022 年第 2 次 CRPD 國際審查，即使疫情期間，還是做到細緻的個別化協助。例如，避開階梯場地，桌子與桌子之間保留寬敞的空間、不易影響他人，聽打服務與手語翻譯都設置在適合的位置、容易觀看。

此外，主辦單位也主動詢問每一位參與者是否有個別需求。當時，我提出需要麥克風及協助拿麥克風服務，看似只是很小的事情，卻讓我感受到自己被納入整體規畫。

也因此，當臺灣已經累積了 2 次 CRPD 國際審查的經驗，這次兩公約國際審查卻無法做到讓每個人都可以參與的機制，難免讓人覺得非常可惜。

沒有安全發聲的空間，難以說出真實處境

經過這次兩公約審查，我們也發現，匿名審查機制很重要。

民間團體在揭露公、私部門制度問題時，往往會引用個案經驗，說明政策如何影響當事人，然而，這些議題可能會牽涉到政府機關、服務提供者等利害關係人，在這樣的條件之下，弱勢團體可能會擔心發言影響後續服務、合作關係，便很難如實表達自己面臨的處境。

例如，當發言人以某個個案的樣態舉例時，等同於揭露當事者的隱私，平時有接觸當事者的人，很可能會知道這是誰的狀況，就難保未來有被行政報復或責難的可能。

這樣的擔憂並不是沒有原因。以個人助理⁶編註：個人助理（個助）是身心障礙者邁向自立的重要角色，個助可以依照障礙者的意願和需求，協助障礙者處理各種日常事務、和障礙者一起做事，而非單方面替障礙者做決定。這能讓他們不再只能被動等待、配合外界幫助，而是能選擇並安排自己想過的生活。（參考報導：【自立生活２】撐不過２年的短命工作，身心障礙個人助理「熱情燒完就離開」）服務為例，當國際審查委員希望進一步了解更細節的制度內容時，有些當事人往往必須分享自己的親身經驗，包括自己申請個助服務遭到限縮。

然而，這時候如果公部門或派案單位在現場、辨識出當事人，會議結束後，短期內可能會積極協助當事者強化服務；但也可能會在某些公開場合，用不指名道姓的譏諷方式去討論、影射個案，使制度問題又回到個案身上。

以我自己的經驗來說，這樣的處境會讓人大受挫折。我們願意分享自己的遭遇，是希望爭取平權、推動制度改革，而不是用伸張權益的方式，讓發聲的人被特別處理、得到個別化的服務，甚至被議論，無形之中承受許多矛盾和壓力。

追求審查效率，卻可能排除部分參與者

另一個值得思考的是，兩公約審查非常重視「效率」。也許這樣的安排，是為了讓會議發揮最大的效益，卻也讓民間團體和參與者承受高度密集的資訊量和開會時間。

為了讓國際委員在有限的時間內掌握議題，民間團體必須事先繳交發言內容，委員們在閱讀完所有的平行報告後，再針對特定議題進一步提問。

這樣的設計看似合理，但也代表民間團體和參與者必須在極短時間內，把非常複雜的議題簡化成有限的發言內容，這非常不容易。

尤其是涉及交織性不利處境、多重身分（如女性身障者、原住民身障者等）或相對邊緣的團體，往往必須先說清楚社會結構造成的困境，才能再討論政策與改善方向，發言時間非常不足夠。

另一方面，兩公約的條文非常多，卻得要在 3 天內完成審查，因此從每天早上 8:30 一路進行到晚上 6:30，參與者必須要聚精會神、全程保持高度專注，這是非常大的考驗。

就連國際委員申蕙秀（Heisoo Shin）都在最後一天時坦言：「這 3 天真的很密集，也很疲勞。」這讓我不禁想問，我們在做人權工作的時候，真的有考量到每個人嗎？

對於許多障礙者、高齡者，或因身體狀況無法久坐的人而言，長時間、高密度的會議，本身就可能成為參與的障礙。如果人權制度希望讓更多人發聲，可以針對不同需求的人提供不同時間的安排或調整。

最重要是，主辦單位要能跟當事人提出討論，才能確保當事人合理調整⁷編註：根據《身心障礙者權利公約》（CRPD），合理調整是指，不管何時何地，只要身心障礙者認為在行使權利義務時，遇到「有障礙」的狀況，都有權利根據自己的特殊情況和需求，請求調整。對方也有義務和提出請求者一起協商、善用可以協助的資源，在不會造成「過度或不當負擔」的情況下，和障礙者一起消除或減少阻礙。（參考文章：職場合理調整是什麼？點開轉譯包，員工雇主都受用）的意願，提供符合需求的協助。

從兩公約經驗，看 CRPD 審查

2014 年 CRPD 內國法化後，臺灣障礙者權益確實有進步。然而，這次參與兩公約國際審查的經驗，也讓我體會到一些擔憂，臺灣的人權制度，仍未真正把障礙者視為制度共同設計者，而且我對 11 月即將到來的 CRPD 國際審查有更多期待。

我並不是要否定政府的努力。這次的國際審查，障礙者能夠參與其中，確實經過安排，也能感受到主辦單位願意調整。我更在意的是，身心障礙者的需求不應只被納入障礙者服務或障礙議題中，而是在各種公共參與的場合及環境，都能落實基本的軟硬體設備無障礙，且「個別化的需求」、「合理調整」、「各團體獨立報告或匿名空間設置」都必須合乎相關要求，以及時程上有更多的彈性。

從制度規畫、活動設計，甚至議題討論階段，就讓障礙者加入及討論，不僅可以減少活動現場的缺失，也能避免制度無意間造成的系統性排除。

若人權機制希望真正落實平等參與，就要使不同身體條件的人，都能有實質參與的可能，這才是真正落實公約所追求的平等精神和社會保障。

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1. 平行報告還是平行時空？原住民、移工、難民處境，官方與民間各自表述／ICERD 國際審查２
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