【消失的窮人４】賣力工作也養不了家，還被變相懲罰！救助和就業如何並行、助人自立？
編按：本專題由台灣一起夢想公益協會部分支持，Right Plus 多多益善獨立製作完成。
跟各種扶貧措施與法規息息相關的臺灣《社會救助法》（以下簡稱「社救法」），已經 14 年不曾大幅修正，去年（2023）數個民團因此組成修法聯盟，疾呼全面改革不合時宜的救助制度。民間團體也在此次大選前召開記者會，評比各黨總統候選人的社會救助政見，並調查區域與原住民立委對修法的態度。
多年來，我國社會救助法將「工作」視為每個國民都能做到的責任，在審查社會救助資格時，設計出充滿爭議、過度防弊的「虛擬所得」標準—— 只要介於工作年齡（16-64 歲），無論工作能力或市場如何變動，即使失業或賺不到基本工資，都很可能強制以基本工資計算收入（2024 年為 27470 元）。
窮人是否能順利就業，背後有太多因素交織。在多年倡議中，許多服務貧弱家庭的實務工作者、學者和研究都提到，現行制度變相在懲罰找不到穩定工作的人，忽略每個人的就業困境。再加上相關的就業支持不到位，即使找到工作也不足以支撐家庭，最後又會落入貧窮的惡性輪迴。
評估工作能力，不能只用年紀判斷
政大社工所副教授蔡培元指出，現行法條為了行政審查作業簡便，在幾次修法後，針對「就業不利」的特定群體，已陸續補充了幾種例外。例如，25 歲以下仍在就學、獨自扶養 6 歲以下幼兒，或有嚴重傷病必須治療，且療養 3 個月以上而無法工作的人，都可被排除計算虛擬所得。若是取得身心障礙證明，則可依照實際所得的 55％ 計算收入。
不過，實務上還有更多無法涵蓋、模糊的就業不利樣態。從民間各團體社工整理出的真實案例中可見，例如：
- 50 歲的幸幸（化名）是二度就業婦女，雖然具備會計經驗，但年紀讓她在求職過程中處處碰壁，到處都找不到長期穩定的工作，卻依然會被計算虛擬所得。
- 阿岳（化名）出車禍骨折，醫生雖能進行診斷和治療，但無法深入了解個別工作需要的能力，以及個人返家後的生活狀況，因此無法斷定他是否需要 3 個月以上的療養時間，也不願開立證明表示阿岳完全無法工作。
- 阿良（化名）長期在街頭流浪，缺少許多全職工作需要的專業知識和技能，加上體力有限，沒辦法在工地或農場等地方做勞力活，只能長期從事非典型、沒有勞健保的低薪零工。
- 有身心困擾的阿程（化名），找不到薪資穩定的長期工作，精神狀態也沒有辦法穩定回診、取得身心障礙證明，卻還是要被設算虛擬所得。阿程必須等到年滿 65 歲，或有辦法取得身心障礙證明後，才可能得到政府幫助。
長期關注貧窮議題的人生百味，其研究員周上智提到，過去團體跟衛福部討論「工作能力」的認定時，對方常要求他們清楚指出有哪些特定對象需被排除。但一個人的工作能力不該是「全有全無」。許多人的能力介於 1 跟 0 之間，且常因為各種負面因素疊加、在陷入困境初期得不到幫助，而慢慢被推向 0 的極端。
蔡培元也強調，即使多數人都具備工作能力，但每個人的勞動經驗、專業職能、生活處境、狀態和需求，或是居住地的產業發展、就業機會等都有差異。他建議法規與其界定沒有工作能力的對象，不如討論評估工作能力的方法：「看待一個人的工作能力，需要更彈性的評估機制，以個人的『實際狀況』去具體認定，才可能符合真實需求。」
就算每天賣力工作，還是養不了家
除了需要幫助的窮人無法申請社會救助，針對已進入救助系統的對象，如何協助他們穩定就業、自立脫貧？有些國家在福利法規中，針對就業規範了相關罰則，希望提高被救助者的工作誘因。只不過，想盡辦法推人去工作，就能改善貧窮嗎？
臺大社工系副教授汪書華引述美國經驗強調，太過嚴格的罰則，並不會帶來實質的助益。美國對低收入者有較嚴格的就業要求，硬性執行「不求職，不扶助」（不找工作就不給福利）的懲罰性規定。
這個設計也許短期內能提高就業率，但長期下來顯示，低收入者的薪資幾乎沒有變化，找到的工作性質也很難累積專業和收入，缺乏成長性和發展性，無法達到救助制度最開始期待的經濟自立。
臺灣雖然不像美國一樣嚴格，但以「灌水的收入」（虛擬所得）強制計算家庭總收入、影響救助資格，以此強迫窮人積極就業，還是變相排除了所有賺不到基本工資的弱勢國民，並且深深影響數十萬家庭。
即使是好不容易取得中／低收入的貧窮者，根據衛福部 2018 年的統計顯示，在全臺 25 萬戶中／低收入家庭中，有超過 65％ 的家計負責人其實都有工作，其中超過半數是全職工，更有 1 成的人超時過勞，每週工時平均高達 50 小時以上。
這顯示窮人並不像法規在設計虛擬所得時所想像的、好吃懶做只想領福利；相反的，半數以上窮人都陷入「工作貧窮」狀態—— 無論如何賣命工作，也很難養得起家。（參考：工作貧窮何解？feat. 洪敬舒）
臺灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒指出，窮人常常是被競爭職場和勞動市場排除的一群人。若沒有給予符合市場需求的培訓或協助，只用虛擬所得這樣的制度，就想把人強制塞回那個當初排除他們的職場，那問題始終無法從根源獲得解決。
「社救法發展多年，至今仍在假設窮人是軟弱無力、必須被規訓跟改造的一群人。事實上，貧困只是代表一個人的能力當下難以跟職場對接。」洪敬舒感慨說：「既然法律視工作為義務，國家的就業支持就必須做得更完善。救助和就業必須並行，才有辦法達到脫貧。」
汪書華也認為，想同時增加工作誘因和就業成效，勞動市場應該創造更多元、更回應個人需求的就業輔導或工作機會，讓人提高就業意願與對未來職涯的期待。例如，許多貧困家庭都有照顧議題，比起 8 小時的全職工作，有時更需要對接一份時間彈性的工作，讓他們能夠接送孩子上下學，或隨時應對家中長輩病情不穩定的突發狀況。
在職訓方面，汪書華舉國外做法為例，指出就業服務員可以從徵才最初就跟雇主合作，視公司的職缺需求來「客製化培訓」求職者的專業技能（而不是把人丟進公辦職訓課程中盲目學習，再自行到茫茫市場中尋找職缺）；雇主也不是非得從一開始就要找到百分百符合要求的即戰力。
如此，就算求職者的職能還不完整，也不會從一開始就被排除在外，而是能透過直接培訓，加強職場實戰所需的能力；雇主若能降低徵才條件再結合訓練，也還是能找到穩定久任的人才。
免計條款形同虛設，最需要的人用不到
目前在社救法中，設有鼓勵貧困家庭就業的「3+1 條款」。只要參加就業輔導、職業訓練或以工代賑等服務的中／低收入戶，都可以在 3 年內免計工作收入，寬限期最多延長 1 年。
這個設計的目的是讓家庭的福利身分不會立刻受到就業影響，讓人一方面想努力工作自立，一方面又怕瞬間失去所有補助，無法安心累積存款。（參考：禁不起「斷崖式」脫貧，全家想辦法繼續當窮人）
然而，該條款在實務上對很多人來說都很嚴苛，因為它只適用於透過「公立就業服務機構」找到工作的人。
「3+1 條款背後的期待，是要求每個窮人都能透過政府的就業支持，找到一份穩定的全職或兼職工作。」長年服務萬華脆弱家庭的臺灣社區實踐協會社工馬明毅說：「但對於許多自己找工作，遊走在市場、工地、小吃店等地打零工，又沒有勞保的人來說，他們的勞動力根本沒辦法被政府認可。」
同樣服務於社區實踐協會的社工周千荷也說，許多個案就算到公立就業服務站找工作，還是很難進到就業市場。因為學歷不高、專業技術不足，或有專業技術卻面臨產業轉型，但就業服務站經常缺少與時俱進、符合市場需求的職缺；
或更常見的是，窮人因為身體老化，體力無法負擔原本的專業技能，只能選擇高勞力的低薪工作，或不穩定的零工，但公立就服站並不會媒合這些較有彈性的非典型工作。這顯示出極大的矛盾——最需要就業支持、也有工作意願的人，反而用不到政府的就業資源。
3+1 條款的另一個使用限制，是非得透過「政府提供的相關脫貧措施」才能免計收入。然而，脫貧措施是各地方政府視情況自主發展的方案，不僅各地標準不一，還因為設計不良或消極推動，落實得相當貧瘠。根據衛福部 2018 年的中／低收入戶生活狀況調查，全臺只有不到 1% 的低收入戶曾經使用過脫貧措施。
社勞政合作困難，弱勢就業需求很不同
另一方面，社會弱勢的就業輔導與自立脫貧，因為牽涉到求職者的生活處境（例如家中的育兒與照顧負擔、個人身心狀況等），常會需要勞政單位（就業輔導）與社政單位（社會照顧）通力合作。
這個「合作」在過去（註），往往是各縣市政府社會局處整理中／低收入戶名單後，直接轉（丟）給勞政單位，期望就業媒合和輔導訓練自然發生。在缺乏真正的溝通與合作之下，想當然耳失敗率非常高。
註：社勞政聯合促進就業服務
衛福部從 2021 年起，試辦「社勞政聯合促進就業服務」，由社工提供「個案管理」，在全面了解個案的生活狀況和工作意願後，和就業服務員討論就業促進的策略和目標，並提供托育、課後輔導、求職交通費補助等配套措施，期望改善貧困者的就業難題。
總計接受試辦的 1653 人中，僅 3% 順利媒合就業，其餘近 3 成持續輔導中。另有 35% 自行找到工作，31% 未接受服務。 2022 年，衛福部擴大計畫至全臺 22 個縣市，目前成效尚在觀望中。
周千荷以過去服務經驗為例，舉例說明其中困難：「現行就業服務的流程和步調很快、聯絡也很密集。可是我們很多個案生活步調比較慢，做任何決定前都需要考慮很多事。」
這些「需要考慮的事」，常是窮困生活的典型處境。例如，就服站打電話來詢問一個工作媒合機會，若個案想要，則會進一步轉介職訓課程。但對個案來說，必須先考慮自己是否該立刻結束手上的零工、中斷勉強穩定的收入，思考如何兼顧育兒和職訓、如何安排照顧工作、是否能夠負擔課程花費，還得評估課程所學是否真的能讓自己在幾個月後，順利從事更有發展性的工作？
「尤其臺灣職訓課程通常為期 3 週到 1 個月，以長照班來說，也要投入將近 1 個月、平日每天要上 8 小時。」周千荷說：「這代表當事人必須先湊齊 1 個月以上的生活費，再加上事前必須繳納近萬元的抵押報名費，等經過上課、考試、結業、拿到證書後，才能拿到退費、然後就業，這對低收入的家庭來說是很大的負擔。」
捉襟見肘又難以承擔生活風險、經常還要負擔家計的窮困個案，面對許多取捨和抉擇，都需要思考、詢問、評估。然而一般就服站常會催促個案快速做出各種決定，以免雇主意願生變，或需要把握機會安排面試等。當雙方歧異日漸累積，許多就服員和弱勢求職者往往開始消極應對，甚至聯絡不到人，媒合當然容易失敗。
「社會救助要對接勞動市場，看起來很單純，但中間有非常多關卡，必須適度介入支持。」洪敬舒說，這種「帶有社會救助意義」的就業促進，必須做到許多不同於一般就業媒合的評估。
這包括釐清一個人真正的就業意願（拒絕工作機會不代表一定沒意願，更可能是因為不符合個人的照顧負擔或體耐力等）、對就業的期待、核心職能是否符合需求，以及相應的職業訓練如何安排等，都需要一一被盤點出來，最後才能順利對接就業市場。
此外，就業服務也要能依據不同需求，鼓勵創造新的就業機會，而不是一再把人塞到現有的就業模板中。洪敬舒舉例，讓高齡者在特定職場可以每天只工作 2 小時、2 天出勤 1 次；或集合各種不同狀態的身心障礙者，透過各自的能力彼此互助，組合成一個具有生產力的共同勞動職場等。
「每個人的需求和狀態都不一樣，法律無法窮盡所有的可能性，因此必須創造具有多元可能的彈性空間，透過社會制度的對接，來回應彼此的需要。」洪敬舒強調：「如此一來，人在過程中獲得支持和充權後，才能從『救濟』走向真正的『脫貧自立』。」
民間訴求：放寬 3+1 條款、提供職訓津貼和多元就業支持
由芒草心慈善協會、人生百味、社區實踐協會、興隆會所等多個民間團體在 2023 年初組成的「社會救助法修法聯盟」（以下簡稱「社救盟」），針對現行就業脫貧的條文，提出數項修法和呼籲。
首先，特定期間內能免計工作收入的「3+1 條款」，應努力排除各種使用障礙，並可重複申請。同時，當中／低收入家庭及無家者，參加政府或民間辦理的職業訓練時，勞動部應提供職訓生活津貼，最長補助半年，以避免服務對象為求溫飽、不願暫時中斷工作等原因，反而被迫放棄職訓機會。
實際上，許多國家針對貧困的求職者，都有設計相應的支持措施。像是日本的「求職者支援制度」，便提供免費的職訓課程、每月還提供 10 萬日圓的津貼，加上交通費和住宿費補助等。近年日本對於有育兒或照顧需求的求職者，也放寬出席認定標準（在一定天數比例內，不會被認定缺席職訓而影響補助金的發放）。
英國的「整合式給付」政策（Universal Credit），對領取補助者的工作規範雖然較為嚴格，但對於就業促進則有更詳盡的規定。它會評估每個人實際的工作能力，區分成不同程序，並提出相應的要求，包括要跟就業輔導員定時面談，討論當下的能力狀態、工作期待、協助排除就業阻礙（如托育），又或是學習撰寫履歷、參加職訓課程等。
蔡培元認為，各國看待福利的態度跟規定都不同，臺灣不會完全適用其他國家的規定，但社救法的確在就業支持上可以更細緻，包括社政和勞政體系也應該有更多整合，讓服務盡量貼近現實的需求。
洪敬舒則重申，社救法應擴充《就業支持專章》，並且把臺灣許多支持性的服務整併到社會救助體系，讓每個人不只獲得基本的生存保障，也能獲得包括食物、照顧、居住、職訓等更多元、全面、符合人性發展的自立脫貧措施。
「就業是人實踐自我的基本權利，但活下去，跟活得能像我自己，這兩種需求是很不一樣的。我們設計出一個讓你活下去的標準（救助的門檻），但人還有更多自我實現的需求。」洪敬舒說：「貧窮是一種流動、變動的狀態，而脫貧應該像人們在公路上開長途車，累了，隨時都能進到名為社會救助的休息站。只要從中獲得協助，人就能慢慢自立，重新充電再出發。」
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