【消失的窮人4】賣力工作也養不了家,還被變相懲罰!救助和就業如何並行、助人自立?

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編按:本專題由台灣一起夢想公益協會部分支持,Right Plus 多多益善獨立製作完成。

跟各種扶貧措施與法規息息相關的臺灣《社會救助法》(以下簡稱「社救法」),已經 14 年不曾大幅修正,去年(2023)數個民團因此組成修法聯盟,疾呼全面改革不合時宜的救助制度。民間團體也在此次大選前召開記者會,評比各黨總統候選人的社會救助政見,並調查區域與原住民立委對修法的態度。

多年來,我國社會救助法將「工作」視為每個國民都能做到的責任,在審查社會救助資格時,設計出充滿爭議、過度防弊的「虛擬所得」標準—— 只要介於工作年齡(16-64 歲),無論工作能力或市場如何變動,即使失業或賺不到基本工資,都很可能強制以基本工資計算收入(2024 年為 27470 元)。

窮人是否能順利就業,背後有太多因素交織。在多年倡議中,許多服務貧弱家庭的實務工作者、學者和研究都提到,現行制度變相在懲罰找不到穩定工作的人,忽略每個人的就業困境。再加上相關的就業支持不到位,即使找到工作也不足以支撐家庭,最後又會落入貧窮的惡性輪迴。

評估工作能力,不能只用年紀判斷

政大社工所副教授蔡培元指出,現行法條為了行政審查作業簡便,在幾次修法後,針對「就業不利」的特定群體,已陸續補充了幾種例外。例如,25 歲以下仍在就學、獨自扶養 6 歲以下幼兒,或有嚴重傷病必須治療,且療養 3 個月以上而無法工作的人,都可被排除計算虛擬所得。若是取得身心障礙證明,則可依照實際所得的 55% 計算收入。

不過,實務上還有更多無法涵蓋、模糊的就業不利樣態。從民間各團體社工整理出的真實案例中可見,例如:

  • 50 歲的幸幸(化名)是二度就業婦女,雖然具備會計經驗,但年紀讓她在求職過程中處處碰壁,到處都找不到長期穩定的工作,卻依然會被計算虛擬所得。
  • 阿岳(化名)出車禍骨折,醫生雖能進行診斷和治療,但無法深入了解個別工作需要的能力,以及個人返家後的生活狀況,因此無法斷定他是否需要 3 個月以上的療養時間,也不願開立證明表示阿岳完全無法工作。
  • 阿良(化名)長期在街頭流浪,缺少許多全職工作需要的專業知識和技能,加上體力有限,沒辦法在工地或農場等地方做勞力活,只能長期從事非典型、沒有勞健保的低薪零工。
     
  • 有身心困擾的阿程(化名),找不到薪資穩定的長期工作,精神狀態也沒有辦法穩定回診、取得身心障礙證明,卻還是要被設算虛擬所得。阿程必須等到年滿 65 歲,或有辦法取得身心障礙證明後,才可能得到政府幫助。

長期關注貧窮議題的人生百味,其研究員周上智提到,過去團體跟衛福部討論「工作能力」的認定時,對方常要求他們清楚指出有哪些特定對象需被排除。但一個人的工作能力不該是「全有全無」。許多人的能力介於 1 跟 0 之間,且常因為各種負面因素疊加、在陷入困境初期得不到幫助,而慢慢被推向 0 的極端。

蔡培元也強調,即使多數人都具備工作能力,但每個人的勞動經驗、專業職能、生活處境、狀態和需求,或是居住地的產業發展、就業機會等都有差異。他建議法規與其界定沒有工作能力的對象,不如討論評估工作能力的方法:「看待一個人的工作能力,需要更彈性的評估機制,以個人的『實際狀況』去具體認定,才可能符合真實需求。」

就算每天賣力工作,還是養不了家

除了需要幫助的窮人無法申請社會救助,針對已進入救助系統的對象,如何協助他們穩定就業、自立脫貧?有些國家在福利法規中,針對就業規範了相關罰則,希望提高被救助者的工作誘因。只不過,想盡辦法推人去工作,就能改善貧窮嗎?

臺大社工系副教授汪書華引述美國經驗強調,太過嚴格的罰則,並不會帶來實質的助益。美國對低收入者有較嚴格的就業要求,硬性執行「不求職,不扶助」(不找工作就不給福利)的懲罰性規定。

這個設計也許短期內能提高就業率,但長期下來顯示,低收入者的薪資幾乎沒有變化,找到的工作性質也很難累積專業和收入,缺乏成長性和發展性,無法達到救助制度最開始期待的經濟自立。

臺灣雖然不像美國一樣嚴格,但以「灌水的收入」(虛擬所得)強制計算家庭總收入、影響救助資格,以此強迫窮人積極就業,還是變相排除了所有賺不到基本工資的弱勢國民,並且深深影響數十萬家庭。

示意圖/by ian hsu on flickr @CC BY-NC-ND 2.0 DEED

即使是好不容易取得中/低收入的貧窮者,根據衛福部 2018 年的統計顯示,在全臺 25 萬戶中/低收入家庭中,有超過 65% 的家計負責人其實都有工作,其中超過半數是全職工,更有 1 成的人超時過勞,每週工時平均高達 50 小時以上。

這顯示窮人並不像法規在設計虛擬所得時所想像的、好吃懶做只想領福利;相反的,半數以上窮人都陷入「工作貧窮」狀態—— 無論如何賣命工作,也很難養得起家。(參考:工作貧窮何解?feat. 洪敬舒

臺灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒指出,窮人常常是被競爭職場和勞動市場排除的一群人。若沒有給予符合市場需求的培訓或協助,只用虛擬所得這樣的制度,就想把人強制塞回那個當初排除他們的職場,那問題始終無法從根源獲得解決。

「社救法發展多年,至今仍在假設窮人是軟弱無力、必須被規訓跟改造的一群人。事實上,貧困只是代表一個人的能力當下難以跟職場對接。」洪敬舒感慨說:「既然法律視工作為義務,國家的就業支持就必須做得更完善。救助和就業必須並行,才有辦法達到脫貧。

汪書華也認為,想同時增加工作誘因和就業成效,勞動市場應該創造更多元、更回應個人需求的就業輔導或工作機會,讓人提高就業意願與對未來職涯的期待。例如,許多貧困家庭都有照顧議題,比起 8 小時的全職工作,有時更需要對接一份時間彈性的工作,讓他們能夠接送孩子上下學,或隨時應對家中長輩病情不穩定的突發狀況。

在職訓方面,汪書華舉國外做法為例,指出就業服務員可以從徵才最初就跟雇主合作,視公司的職缺需求來「客製化培訓」求職者的專業技能(而不是把人丟進公辦職訓課程中盲目學習,再自行到茫茫市場中尋找職缺);雇主也不是非得從一開始就要找到百分百符合要求的即戰力。

如此,就算求職者的職能還不完整,也不會從一開始就被排除在外,而是能透過直接培訓,加強職場實戰所需的能力;雇主若能降低徵才條件再結合訓練,也還是能找到穩定久任的人才。

免計條款形同虛設,最需要的人用不到

目前在社救法中,設有鼓勵貧困家庭就業的「3+1 條款」。只要參加就業輔導、職業訓練或以工代賑等服務的中/低收入戶,都可以在 3 年內免計工作收入,寬限期最多延長 1 年。

這個設計的目的是讓家庭的福利身分不會立刻受到就業影響,讓人一方面想努力工作自立,一方面又怕瞬間失去所有補助,無法安心累積存款。(參考:禁不起「斷崖式」脫貧,全家想辦法繼續當窮人

然而,該條款在實務上對很多人來說都很嚴苛,因為它只適用於透過「公立就業服務機構」找到工作的人。

3+1 條款背後的期待,是要求每個窮人都能透過政府的就業支持,找到一份穩定的全職或兼職工作。」長年服務萬華脆弱家庭的臺灣社區實踐協會社工馬明毅說:「但對於許多自己找工作,遊走在市場、工地、小吃店等地打零工,又沒有勞保的人來說,他們的勞動力根本沒辦法被政府認可。」

同樣服務於社區實踐協會的社工周千荷也說,許多個案就算到公立就業服務站找工作,還是很難進到就業市場。因為學歷不高、專業技術不足,或有專業技術卻面臨產業轉型,但就業服務站經常缺少與時俱進、符合市場需求的職缺;

或更常見的是,窮人因為身體老化,體力無法負擔原本的專業技能,只能選擇高勞力的低薪工作,或不穩定的零工,但公立就服站並不會媒合這些較有彈性的非典型工作。這顯示出極大的矛盾——最需要就業支持、也有工作意願的人,反而用不到政府的就業資源。

3+1 條款的另一個使用限制,是非得透過「政府提供的相關脫貧措施」才能免計收入。然而,脫貧措施是各地方政府視情況自主發展的方案,不僅各地標準不一,還因為設計不良或消極推動,落實得相當貧瘠。根據衛福部 2018 年的中/低收入戶生活狀況調查,全臺只有不到 1% 的低收入戶曾經使用過脫貧措施。

示意圖/by tommy on 數位島嶼 @CC BY-NC-SA 3.0 TW DEED

社勞政合作困難,弱勢就業需求很不同

另一方面,社會弱勢的就業輔導與自立脫貧,因為牽涉到求職者的生活處境(例如家中的育兒與照顧負擔、個人身心狀況等),常會需要勞政單位(就業輔導)與社政單位(社會照顧)通力合作。

這個「合作」在過去(註),往往是各縣市政府社會局處整理中/低收入戶名單後,直接轉(丟)給勞政單位,期望就業媒合和輔導訓練自然發生。在缺乏真正的溝通與合作之下,想當然耳失敗率非常高。

周千荷以過去服務經驗為例,舉例說明其中困難:「現行就業服務的流程和步調很快、聯絡也很密集。可是我們很多個案生活步調比較慢,做任何決定前都需要考慮很多事。」

這些「需要考慮的事」,常是窮困生活的典型處境。例如,就服站打電話來詢問一個工作媒合機會,若個案想要,則會進一步轉介職訓課程。但對個案來說,必須先考慮自己是否該立刻結束手上的零工、中斷勉強穩定的收入,思考如何兼顧育兒和職訓、如何安排照顧工作、是否能夠負擔課程花費,還得評估課程所學是否真的能讓自己在幾個月後,順利從事更有發展性的工作?

「尤其臺灣職訓課程通常為期 3 週到 1 個月,以長照班來說,也要投入將近 1 個月、平日每天要上 8 小時。」周千荷說:「這代表當事人必須先湊齊 1 個月以上的生活費,再加上事前必須繳納近萬元的抵押報名費,等經過上課、考試、結業、拿到證書後,才能拿到退費、然後就業,這對低收入的家庭來說是很大的負擔。」

捉襟見肘又難以承擔生活風險、經常還要負擔家計的窮困個案,面對許多取捨和抉擇,都需要思考、詢問、評估。然而一般就服站常會催促個案快速做出各種決定,以免雇主意願生變,或需要把握機會安排面試等。當雙方歧異日漸累積,許多就服員和弱勢求職者往往開始消極應對,甚至聯絡不到人,媒合當然容易失敗。

「社會救助要對接勞動市場,看起來很單純,但中間有非常多關卡,必須適度介入支持。」洪敬舒說,這種「帶有社會救助意義」的就業促進,必須做到許多不同於一般就業媒合的評估。

這包括釐清一個人真正的就業意願(拒絕工作機會不代表一定沒意願,更可能是因為不符合個人的照顧負擔或體耐力等)、對就業的期待、核心職能是否符合需求,以及相應的職業訓練如何安排等,都需要一一被盤點出來,最後才能順利對接就業市場。

此外,就業服務也要能依據不同需求,鼓勵創造新的就業機會,而不是一再把人塞到現有的就業模板中。洪敬舒舉例,讓高齡者在特定職場可以每天只工作 2 小時、2 天出勤 1 次;或集合各種不同狀態的身心障礙者,透過各自的能力彼此互助,組合成一個具有生產力的共同勞動職場等。

「每個人的需求和狀態都不一樣,法律無法窮盡所有的可能性,因此必須創造具有多元可能的彈性空間,透過社會制度的對接,來回應彼此的需要。」洪敬舒強調:「如此一來,人在過程中獲得支持和充權後,才能從『救濟』走向真正的『脫貧自立』。」

示意圖,就業服務站工作人員正在服務民眾。圖/取自彰化縣政府勞工處

民間訴求:放寬 3+1 條款、提供職訓津貼和多元就業支持

芒草心慈善協會人生百味社區實踐協會興隆會所等多個民間團體在 2023 年初組成的「社會救助法修法聯盟」(以下簡稱「社救盟」),針對現行就業脫貧的條文,提出數項修法和呼籲。

首先,特定期間內能免計工作收入的「3+1 條款」,應努力排除各種使用障礙,並可重複申請。同時,當中/低收入家庭及無家者,參加政府或民間辦理的職業訓練時,勞動部應提供職訓生活津貼,最長補助半年,以避免服務對象為求溫飽、不願暫時中斷工作等原因,反而被迫放棄職訓機會。

實際上,許多國家針對貧困的求職者,都有設計相應的支持措施。像是日本的「求職者支援制度」,便提供免費的職訓課程、每月還提供 10 萬日圓的津貼,加上交通費和住宿費補助等。近年日本對於有育兒或照顧需求的求職者,也放寬出席認定標準(在一定天數比例內,不會被認定缺席職訓而影響補助金的發放)。

英國的「整合式給付」政策(Universal Credit),對領取補助者的工作規範雖然較為嚴格,但對於就業促進則有更詳盡的規定。它會評估每個人實際的工作能力,區分成不同程序,並提出相應的要求,包括要跟就業輔導員定時面談,討論當下的能力狀態、工作期待、協助排除就業阻礙(如托育),又或是學習撰寫履歷、參加職訓課程等。

蔡培元認為,各國看待福利的態度跟規定都不同,臺灣不會完全適用其他國家的規定,但社救法的確在就業支持上可以更細緻,包括社政和勞政體系也應該有更多整合,讓服務盡量貼近現實的需求。

洪敬舒則重申,社救法應擴充《就業支持專章》,並且把臺灣許多支持性的服務整併到社會救助體系,讓每個人不只獲得基本的生存保障,也能獲得包括食物、照顧、居住、職訓等更多元、全面、符合人性發展的自立脫貧措施。

「就業是人實踐自我的基本權利,但活下去,跟活得能像我自己,這兩種需求是很不一樣的。我們設計出一個讓你活下去的標準(救助的門檻),但人還有更多自我實現的需求。」洪敬舒說:「貧窮是一種流動、變動的狀態,而脫貧應該像人們在公路上開長途車,累了,隨時都能進到名為社會救助的休息站。只要從中獲得協助,人就能慢慢自立,重新充電再出發。」



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首圖為示意圖/by 愛上深藍天 on 數位島嶼 @CC BY-NC-SA 3.0 TW DEED


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曾玉婷
曾玉婷

Right Plus 特約記者,文字工作者。喜歡書寫和音樂。志向是真誠對待生活中的每個枝微末節。最近經常會想起:「這是人們會說起的一年,這是人們說起就沉默的一年。」

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