【消失的窮人1】「政府說我有賺錢,錢到底在哪裡?」60 年前的防懶人條款,如今排除上百萬窮人

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編按:本專題由芒草心慈善協會台灣一起夢想公益協會部分支持,Right Plus 多多益善獨立製作完成。

臺灣貧富差距惡化創下 10 年新高,我國《社會救助法》(以下簡稱「社救法」)也再度迎來強力的修法呼聲。由芒草心慈善協會人生百味社區實踐協會興隆會所等多個民間團體組成的「社會救助法修法聯盟」(以下簡稱「社救盟」),歷經一年來的奔走倡議、各方團體響應、民代立委質詢,已迫使衛福部承諾明年 5 月將提出修法草案。

社救法是社會安全網的最後一道防線,它不僅定義了臺灣的貧窮線,也訂定了最低生活費和成為「中/低收入戶」的門檻。一旦申請到中/低收入戶資格,便能享有生活、教育、醫療等各方面的基本保障。這原本是憲法中明定的國家義務,也就是:陷入困境的人民有權請求政府扶助,國家也有義務要立法確保每個人的最低生活品質(生存權)。

比較各國社會救助制度,臺灣社救法之嚴苛早已不是新聞。在民間團體/實務工作者和學者眼中,其中一項排除窮困者的巨大門檻,便是臺灣獨有、讓國際間都咋舌的「虛擬所得」審查條件(第 5-1 條,又稱「擬制收入」),使得我國長年以來對貧窮的認定陷入無止境的爭端。

臺灣還有窮人嗎?

相較於國際,臺灣的法定貧窮人口占比長年偏低。根據政大社工所副教授蔡培元和民間團體推估,截至今年上半年,我國仍有 82-224 萬窮人(註 1)無法享有基本生存保障,能通過層層關卡取得中/低收入證明的國人占比只有 2.4%,與國際間差距相當大。

在複雜的統計之外,真正讓多個團體不約而同動員的原因,則是因為長年以來,各團體每日所見、所服務的家庭和個案,早已和行政官僚想像的貧窮樣貌相去甚遠。這些由各團體社工整理出的真實案例,涉及虛擬所得計算的包括──

  • 40 多歲因家暴而導致身體右側近乎癱瘓、育有 3 名子女的單親媽媽玉娟(化名),因行動不便而找不到工作。申請低收入資格時,因為被設算(不存在的)基本薪資而無法通過。
  • 30 歲出頭的精神障礙者阿強(化名),母親也因精神障礙而被安置。阿強體力差,沒辦法負荷長時間工作,失業後雖曾尋求就業協助,一直沒辦法媒合到穩定的全職工作。後來申請低收時,被以基本薪資計算收入。
  • 超過 60 歲的七仔(化名),患有心臟病、高血壓、糖尿病等多重慢性疾病,視力與膝蓋都已退化,無法久站也無法工作。七仔因為申請不到低收身分而流浪街頭(後有幸遇到願意每 3 個月重複開立證明的醫生,得到部分保障)。
  • 50 多歲的小玲(化名)疫情後和家人失聯、無家可歸,疑似有情緒或精神困擾而流浪,但無法取得身心障礙證明,也無法進入職場。申請低收時遭到警告,說需要先設算每月基本收入,才能評估。

僅管根據社救盟今年 8 月委託民調公司進行的調查顯示,我國估計有超過半數民意(53.5%)認為「虛擬所得」的設算並不合理,且各國學者/工作者多年來已對這個臺灣特有的規定深感驚異。然而,要將這個源自戒嚴時期,深植於公部門乃至民間各處「防懶人」的思維根除,並不容易。(註 2)

年紀到了,就一定賺得到錢嗎?

虛擬所得設算在 60 年前(1963 年),首次出現在國家的救濟方案中,反映著當時臺灣社會對於「有能力就該勤奮工作」、「勤奮工作就能賺到錢」的信念。

即使隨著社會變遷、歷經多次修法,排除了許多「例外」(包括身心障礙、多次求職未果、罹患重傷病、懷孕 6 個月以上等),整體來說大前提依然是:16-64 歲的工作人口都應該賺到基本薪資(目前為 26400 元,2024 年將升至 27470 元)。

虛擬所得是法定認為有工作能力的人,政府就會判斷你有工作,且在計算所得時計入基礎工資。圖/人生百味 fb 粉專

隨著當代就業市場和工作型態劇烈變動,這個立論已逐漸被動搖。歸納學者與民間研究,其中最被詬病的衝突點包括——

1. 沒工作就等於懶散?

臺灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒一再強調,工作能力並不等於「工作意願」,更不等於「工作機會」。在過度強調個人努力的法條中,幾乎排除了所有阻礙人穩定就業的「外在因素」,包括個人傷病導致無法負荷競爭職場的「全職」工作、產業與技術沒落導致自身專業找不到相應職缺等。

相較於臺灣粗暴以年齡界定「工作能力」,日本的《生活保護法》(相當於臺灣的社救法)以 3 個面向來討論一個人就業的可能(註 3):

(1)是否具備相關專業(考量能力):不像臺灣只考量年紀和生理狀態(醫療診斷),同時也考量申請者是否具備相應的技術證照、生活與工作經歷等;
(2)是否活用工作能力(考量意願):以申請人回答/自行提出的求職報告和進度,來確認對方找工作的意願和積極度;
(3)是否有得以活用工作能力的就業場所(考量就業機會):以申請者生活地區的求職人數、有效職缺比例、職缺內容等,衡量就業機會,並同時考量育兒或長照負擔等阻礙就業的因素。

2. 有工作也還是會貧窮

沒工作不等於懶散,有工作更不保證不會落入貧窮。洪敬舒分析衛福部資料顯示,在疫情之前,臺灣領取政府補助的 25 萬中/低收入家庭中,有超過 65% 的家庭不僅有全職工作,甚至有 1 成的人超時過勞,顯示他們比誰都認真,卻依然深陷貧窮。

圖/宇津木阿螢@數位島嶼,CC BY-NC-SA 3.0

這個結果不僅破除了「好吃懶做才會貧窮」的刻板印象、反映了臺灣極高比例的「工作貧窮」殘酷現狀,還斷開了「基本薪資 & 貧窮」之間的必然性。

「設下基本薪資門檻,代表國家預設你不管有沒有工作,一定要賺到這筆錢。」洪敬舒說:「然而基本薪資原本指的是實質的勞動報酬與價值交換,它隱含了一種期待:人如何透過薪資,不只個人和當下得以生存,還能支持家庭與未來(例如日後高齡無法工作時)。」

洪敬舒指出,社救法把勞基法對於勞動價值的思維硬套在救助裡,已經從根本上背離了基本薪資的意義,並因此嚴重錯估貧窮的面貌。他更補充一個弔詭的現象:臺北市現行的中低收入戶標準(人均月薪 27162 元),甚至已經超過我國的基本薪資。也就是說,在臺北市,基本薪資已經不足以支持近貧家戶的最低生活需求。

3. 國家說你失業才是失業

回顧社會救助的立法初衷,虛擬所得的列計,最開始是基於一個簡單的邏輯,也就是排除那些「明明能工作卻想依賴福利」的人。這些人需要設算基本收入以避免「怠惰」,而剩下的「非自願失業人口」才是政府要出手協助的對象。

也因此,社救法對於一定年紀或多次求職失敗的「失業者」,多年來不斷新增部分收入免計條款。然而致命的是,社救法所認定的「失業者」,是從我國的「就業服務體系」中驗證身分。

也就是說,只有「取得非自願離職證明」、「經過公立就服機構認定」、「申請失業給付」的人能給予免計。可想而知,因此排除了大量求職困難,或失業超過 6 個月以上、早已跌出就業服務體系的人。

此外,從前述民間團體列舉的許多例子來看,大多困境在於,一個人的工作能力並不是「 0 或 100 的全有全無」。特別對於許多長年勞苦、身心耗損的貧窮者來說,其體力與狀態(例如白天需要照顧孩子)大多無法負荷一般就業市場上 8 小時的全職要求,卻能應付每天數小時的臨時工/兼職工。

這種立法者所想像的「例外」,許多時候才是貧窮者的「常態」。然而一來,沒有多少醫生敢對這種狀態直接開出「無工作能力」證明;二來是,依法行政的審核單位其實也無計可施。

「社救法並沒有賦予我們任何針對工作能力做評估的裁量權,」屏東社會處社會救助科長張佳樺坦言:「有時候我們的社工去訪視,看到個案明顯孱弱,幾乎不可能找到工作。但我們回來翻遍了法條,也不知道能用哪一條幫他。

跨黨派立委於今年(2023)簽署承諾書,支持社救法修法。攝/曾玉婷

張佳樺直言,在社救法另一項爭議條款「家庭人口列計範圍」中,社工至少還有相應的法條(第 5 條第 3 項第 9 款,俗稱的 539 條款),可以透過訪視和實際判斷,排除不需要計入收入的親屬。然而針對「工作能力」,行政機關的裁量權卻被法規通盤釘死。

他舉例,曾有一案是申請人明顯無法媒合適當工作,社工不知如何是好。正好個案因為其他事由經歷了法律訴訟,法官在判決中載明個案尚有「一點點工作能力」,但社工依然無所適從。

「什麼叫做一點點工作能力?那是 20% 的能力?還是 50%?」張佳樺苦笑:「不管多少,只要他未滿 65 歲,我們就只能依法認定他是工作人口、設算虛擬所得。」

連賺多少錢都算不出來的國家,會知道人民有多窮嗎?

追根究柢,虛擬所得的設算除了出於控管國家資源的防弊思維、避免人民應工作、能工作卻不工作的「怠惰」,另一方面,其實也為貪求行政上的簡便。

特別是因應貧窮人口中常見的零工或非典型工作,例如農忙時期的季節工、當日領現金的勞力活,或小吃攤、地攤等,上至衛福部,下至各地方政府社會局處,都聲稱此類工作(所謂的「地下經濟」)缺乏勞保和財稅資料,無法掌握實質收入,只能通通設算基本薪資。

此外,因應外送、網拍等新型態工作崛起,每當民間抗議時,社政部門也會強調許多人是「自願選擇」非典型的兼職工作,部分工作還收入頗豐。

然而,長久以來,究竟是「因為虛擬所得而被排除」的底層窮困者較多,還是「明明有錢卻會去申請救助」的人多,一直都缺乏實質的調查,形成民間與公部門一次次各自舉例、毫無交集的僵局。

對此,東吳大學法律系教授胡博硯在今年 9 月的記者會中直言,因為無法掌握人民實質收入而無中生有、虛擬一筆所得、針對人民收入先「灌水」再審查,顯示了國家的懶惰與懈怠責任——

「國家本來就應該有能力進行調查,並且嚇阻人民提出(申報)虛假和錯誤的資料,否則我們《刑法》是訂假的嗎?」他並直言,當國家真的想掌握人民收入時,人民其實是「很難逃得過的」。

非典型工作型態。圖/阿凱@數位島嶼,CC BY-NC-SA 3.0
因應時代變遷而衍生的非典型工作,美食外送。圖/Wikimedia Commons

事實上,國際間針對人民收入的掌握,不只為了管控社福預算,更為了確認人民「真正的」貧窮程度。如同洪敬舒所言:「只有從真正的所得上,才可以看到真實的貧窮。」如此也才能決定該發予多少補助,真正精準的使用國家資源。

這個決定性的價值歧異,導致了後續一連串做法上的差異。例如,南韓在衡量申請者的收入時,會先扣除家中的照顧需求;美國隨著州政府政策不同,許多地方會先扣除家庭的醫療支出或托育費;德國則從家中的房租負擔、照顧開銷,一路問到汽車保險、暖氣能源支出等,都是為了搞清楚申請人真正的生活負擔。

日本在計算收入時,除了扣除社會保險和大多就業支出,包括求職的交通費、職訓課程費、為求職或工作而衍生出的家中幼兒托育費等,甚至和德國一樣,會扣除就職後「加入工會的費用」。其餘收入若無法維持健康與文化的基本生活所需(註 4),便能取得國家的生活保護(低收入認定)。

臺灣在經過多年零星的修法後,對於收入的計算確實也新增了部分免計條款(如針對 60 歲以上未滿 65 歲者,或身心障礙者,可部分扣除)。然而根據臺大社工系副教授汪書華的各國比較研究顯示,臺灣針對貧窮者的收入免計額度(豁免率)不但最低,而且「越低薪越得不到豁免」。汪書華直言:「這是我們期待的設計嗎?」

民間訴求:以「自行申報」取代國家粗暴的灌水

那麼,想要以實際收入掌握真正的貧窮狀態,很困難嗎?胡博硯說:「如果為了要發 1 萬元的補助,需要花費超過 1 萬元的調查費,那從行政效率來說,不如不要查。」

所謂的「不要查」,在臺灣現行思維中看似「顛覆傳統」,實際上,根據汪書華和臺大法律系教授孫迺翊的研究顯示,日本、韓國、香港、美國、德國等地,一直以來都是採取「民眾自行申報所得,若有疑慮再事後追查,真有謊報再由國家追償」的制度,這也是民間團體此次隨著「廢除虛擬所得」訴求所提出的建議解方。

這種信任制並非破天荒,即使在臺灣,也已在部分領域施行多年。孫迺翊舉例,《老人福利法》便是針對亟需安置的長者,由國家先行支付安置費用,事後再向當事人進行財產求償,或向扶養義務人求償。

洪敬舒也認為,在相應的核實機制下,這是目前較可行的做法。他解釋,我國現行的報稅制度原則上也是開放個人自行申報,報完再透過核實確認其中差異,看要補稅還是退稅。

「當然這會是很大的改變,」他說:「但相對來說,既有的虛擬所得設計,長久以來所付出的社會成本、所造成的問題,已經遠比這多太多了。」



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首圖/2023 年 9 月,社救盟籌辦的 2023 臺灣貧窮政策民意調查結果記者會;取自社會救助法修法聯盟 fb 粉專


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葉靜倫
葉靜倫

Right Plus 創辦人 & 總編輯。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。

想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。

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