【制度傷人後記】行動之前必先正視,迴避終將無以為繼

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承上篇:【制度傷人 3】臺灣限定的生存遊戲:是因貧困而無家,還是因無家而受困?

2020 總統大選將至,民進黨政府不斷針對社工薪資托育補助長照產業等釋出利多,盼臺灣能「成為亞洲社會安全網做得最好的國家」,在撒錢之外卻鮮少看到對現行政策的檢視與修正決心,而民進黨政府相對來說還已是較有空間與意願改善現狀的政黨。

現任總統蔡英文。圖/總統府 @ flickr, CC BY 2.0

最早,不過是從去年 4 月臺北市議員徐立信指責社會局社工轉介 1.5 坪大小的「爛房子」給街友開始,我在 8 月時採訪了芒草心的祕書長李盈姿和社工李佳庭,試圖理解問題根源。沒想到根源又深又綿密,即便耗費數月研究、採訪、參加研討會、尋找各式研究報告、讀完洪伯勳的《製造低收入戶》,爬完東亞包容城市自 2011 年起歷屆的國際會議相關資料(感謝 OURs 協助提供),依然苦於議題之燒腦,幾度想放棄。

即使最後已盡可能簡化,整個複雜度與交織性依然難以三言兩語釐清,可以想見對許多讀者來說並不容易理解,也因此決定與臺灣最棒的資訊設計創作團隊 Re-lab 合作。我非常感謝他們願意重視這個議題,也願意和 Right Plus 這個草創的小團體ㄧ起推動這個複雜的討論。同時也很感謝許多好夥伴如芒草心的盈姿,總是不斷被我叨擾,幫我建立了許多背景知識並確認資訊。

然而,即便如此,限於篇幅(與我的精力),此專題依然有許多遺珠之撼,尤其臺灣居住議題之龐雜,實難以憑我個人之力完全消化,慶幸我們早已有崔媽媽基金會、OURs、社住盟等團體強大的研究能量。若想進一步深究,強烈推薦每個人關注他們的動態。

我也想要再次強調,這個專題要指出的並非 3 個「獨立存在」的問題,相反的,正因為其中的交織性如此緊密、複雜而難以撼動,個體在其中才變得易碎而無望。

最後我想談談專題的另一個遺珠。

日本在 2015 年時施行了《生活窮困者自立支援法》,因為原本的低收保障(《生活保護法》)已經不足以承接社會上高達 2000 萬人的「不穩定中間層」(2000 萬人相當於日本人口的 16%,也就是日本政府所承認的貧窮人口占比)。

若說《生活保護法》是社會救助的最後一道關卡,《生活窮困者自立支援法》便是日本政府設立的中層社會安全網,用意在於保障自立生活,透過穩定居住與就業,提供經濟補助以外的各種服務,以強化貧窮的「預防」概念。

例如,他們在每一個行政區設置據點,提供單一窗口服務,包括職業訓練與轉銜、生活輔導與諮詢、兒少教育、社會關係與人際網絡重建等,其服務甚至細緻到能提供家庭收支管理表與債務整理協助等。

圖/申育誠製表,整理自日本厚生勞動省

關於此概念的細節,可參考日本東北大學教育科學博士申育誠的<日本生活貧窮者自立支援政策之初探>,此處不多贅言。簡言之,中層社安網的用意是在基層墜入底層、在反覆遷徒演變為流浪、在創傷無人承接而演變為精神障礙「之前」就著手防範,避免人的各種困境質變為長期的無望。

相較之下,臺灣自 921 震後演變至今的社會福利中心(社福中心)同樣於每區設置,近年在社會安全網計畫中更被有意識的強化,從過去「以個人為中心」到「以家庭為中心、以社區為基礎」,針對脆弱家庭與危機家庭提供民眾就近又方便的單一窗口。衛福部願景畫得美好,預計在 2020 年達到「每 15 萬人一中心」,提升全國據點至 154 處,並增補人力至 1154 人。

然而,根據衛福部簡報,社福中心的功能依然定位在「提供社會救助及福利服務」,且據其中工作者所言,實務上社福中心「責大權小資源少」,往往只有餘力處理通報或轉介的需救助個案,且許多個案即使接了,後端卻找不到相應的服務轉銜,最後只能「卡」在社福中心動彈不得。如此連既有服務都力有未逮,惶論執行原本期望的跨領域就業輔導或其他預防性支持。

我和幾個工作者和研究者討論過「中層社安網」在臺灣的可行性,有人指出《社會救助法》中的「中低收保障」即為此中層概念,但我認為中低收保障充其量就是稍微放寬補助門檻到 1.5 倍(註),其思維依然停在「救助」層面。

重點是,當權者和決策者若不願意睜開眼睛面對那些游離於邊緣的數百萬貧困者,只願意承認 30 餘萬的低收入戶與 117 萬的身心障礙手冊持有者,以及毫不準確的戶籍統計所做出來的需求評估,我們將永遠自溺於喜樂生活的假像,像活在平行時空般的脫離社會現實,只會繼續撒錢來打發那些我們自以為的「極少數」。

對我來說,現階段真正的中層社安網,是那些持續在填補公共服務破網的民間團體。例如公益團體透過專業評估,針對那些無法取得福利身分的家庭提供經濟支持,或透過創新的服務與合作,為底層貧困者創造更多翻轉人生的機會。在臺灣,這些團體肩負的並不是「行有餘力才去做」的社會公益,而是「如果不做,臺灣就會傾垮」的社會福利支柱。

諷刺的是,如今許多民間團體的精力都花在執行政府委辦(外包)的公共服務上(參考:是誰讓 113 險斷線?),若想找到資源額外承接那些被社會安全網漏接的人,只能交由捐款市場來決定。然而社會大眾的捐款流向未必出於人人平等的權利保障意識,很可能只來自媒體所塑造的各種刻板印象,導致各團體貧富懸疏。例如一般人最重視的兒少保護團體捐款過剩,受制度所害但身負汙名的街友,其服務團體卻長期苦於資源匱乏。

持平來說,我在整個專題調查中都可以在各處感受到當前政府的持續修正與溝通意願,有時立意也良善而美好,但執行上總陷於詭譎多變的政治現實,實務上則限於稅收與財源不足,且許多國際間的服務模式引進臺灣後不知為何總會變調,許多只要有心調整便能修正的細節更讓人難以原諒。

從中層社安網到戶籍制,再到《社會救助法》與租屋黑市,甚至到推動稅改以重新配置國家資源,沒有一件事容易,制度的討論也既枯躁又生硬。但如果我們始終不願花時間理解結構的層層壓迫,臺灣的發展終將建立在拋棄弱勢、犧牲底層的代價之上,不僅打臉「人權立國」的國家認同,數十年後,整個社會必將共同承擔社會破網的反噬。


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延伸閱讀:
1. 貧窮是一種狀態,而非特定族群/專訪「人生百味」
2. 讓弱勢得以安居,將解決大半生活困境、降低社會扶助成本


【制度傷人】延伸活動

我們希望在 1/17(五)晚上,邀請台灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒與芒草心慈善協會祕書長李盈姿,利用實體活動促成進一步討論,也補上專題中無法著墨太多的缺角,例如近貧勞動市場、地下經濟與可能的現行解方,以及民間團體在現行制度困境中,如何奮力發展創新的服務與多元的因應方式。

活動詳情與報名,歡迎填寫線上表單。然而考量到人力與成本,此次活動報名人數若達 40 人方能解鎖成功,順利舉辦。我們將於活動前 3 日(1/14)發出確認信,確定活動是否集氣成功!(詳見活動報名表單


註:依《社會救助法》,家庭總收入平均分配全家人口,人均收入每月低於最低生活費標準即為低收入戶資格線,若低於最低生活費的 1.5 倍之下,即為「中」低收入戶。

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