【制度傷人 1】全球奇景「回家投票」,與認籍不認人的社會安全網

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在臺灣,對弱勢家戶與中高齡貧病者來說,想要獲得社會福利幫助,首先必須取得「福利身分」,例如身心障礙手冊、低收入戶認定等。如果年紀未達 65 歲補助門檻,又無法取得福利身分,意味著連被認定為「弱勢」、以此被納入社會安全網的條件都沒有,幾乎等於走投無路。

例如,精神障礙的認定需要穩定就醫、回診長達 3-6 個月,才得以被確診並取得障礙手冊,這對許多無病識感或難以溝通的精障者來說難如登天;無家者因為沒有居所、沒有居住在設籍縣市而不符法規,因此申請不到租屋或低收補助;貧困者因長期失業而在申請低收入戶資格時,為避免「縱容遊手好閒」而被依法計入「虛擬收入」(強制以最低薪資計算收入),結果不合認定標準。

因為精障而無法被認定為精障,因為無家而無法承擔居所,因為長期失業而被計入莫虛有的收入,一個人的困境同時成為他深陷困境的原因。面對這種諷刺,與其推說是墜落之人不合法規,不如說法律從未思考最底層的處境與解方,「沒有合用的法源」成為他們進一步遭制度排除的成因與結果。

制度傷人 1:社會救助認籍不認人

在臺灣,戶籍與實際居住地不同已是常態。這種情形過往僅在選舉時被注意到,例如每逢選舉便湧現的「回家投票」人潮,或在選前遷戶籍以支持特定候選人,甚至演變出配票爭議等,近年來甚至進一步發展出「遷籍仲介」。

然而,意義不明的戶籍制度其實在福利資源配置上影響深遠。且先不提因就學就業而遷居但懶得遷戶籍的人口,有許多人其實根本「有意為之」。最常見的便是遷戶籍到福利較好的縣市,以取得較高的生育、教育或老年補助,或享有較低的地價稅、讓子女跨區念較好的學校等,但實際的居住地卻未在同一縣市。

福利優沃、財源較豐的縣市因此出現大量的幽靈人口。臺灣城鄉發展學會理事長吳勁毅 2019 年 11 月在第三部門學會研討會中便指出,我國許多重要的研究與政策統計都來自戶籍資料,然而戶籍資料卻是最不準確的官方資料之一。

據吳勁毅所言,在都會區,戶籍人口與實際人口數可以差到 3 成,鄉鎮地區甚至可以差到一半。當國家連戶籍地、居住地、工作地的掌握都無法精準時,所有的需求評估與政策規畫,包括通勤人口、長照據點、托育需求、社會保險等其實都已嚴重失準。

中研院社會所研究員林宗弘曾於研究中指出,戶籍原本是人口管控的政治工具,在中國由公安部門主管,用以防堵人民遷徒,或做為選擇性招商、吸納技術性人口的手段。相較之下,臺灣戶籍制源自日治時期,但民主化之後,已經與人民的經濟政治權利逐漸脫鉤。

Photo by James Hunt on Unsplash

2008 年,韓國廢除了《戶籍法》,2017 年底,越南也宣布廢除戶籍制,臺灣、日本與中國成為世上僅存幾個施行戶籍制的國家。然而,除了中國用以施行人口控管,日本的戶籍制早已流於形式,人民搬遷後只要至鄰近行政中心登記「住民票」或依「住民基本臺帳卡」(類似臺灣的身分證),即可依此向當地政府申報,所有福利「隨人不隨籍」,自然也沒有「回家投票」、明明長久未居於某縣市卻能決定別人的縣市首長與民代等情形。

表面上,臺灣的戶籍制已不再限制人民權利,然而對地方政府來說,小自公車敬老票的優惠減免,大至社會住宅的興建,許多社會福利都需要自籌財源,即使是中央政策,往往也只能浥注頭幾年的經費,或無法支應許多額外的開銷,設籍所在地因此意味著「誰要付錢」,可說是茲事體大。

以低收入戶資格為例,依法只能跟戶籍所在地的縣市政府申請,並且必須先有同縣市的實際居住地。這意味著即使申請到了,過程中如果因任何原因(被迫)搬遷,包括家貧、意外、遭房東驅趕等,即便只是從嘉義搬到隔壁的臺南(舉例),低收資格都會被取消。如果過 3 個月才被發現搬遷事實,還會被嘉義政府追繳 3 個月的「溢領」。

就算把戶籍一併遷到臺南,也需要在臺南重新審核,但每個縣市的審核承辦和收入計算基準卻不同。重新申請不僅對許多不熟悉行政系統的貧病老弱來說極為困難,更可能即使申請了也無法通過。

Photo by Henry & Co. on Unsplash

其他絕大多數福利同樣依戶籍配置、「認籍不認人」,例如租屋補助,就算同一戶分租給 3 個人,也只有一個人可以申請,但許多弱勢因貧窮與租屋歧視而窩居在隔間切分的小空間裡早已是常態,根本無法得到幫助。

低收與租補,原本都是中央政策、用的是國家稅務財源,卻必須因籍設限,落入各地方政府不同的行政標準與資源調度中,使真正的需求往往被低估。

法律已推進,房東權勢卻依然滔天

跨縣市搬遷後為了延續福利身分,除了必須重新審核,前提是還得同步遷戶籍。遷戶籍不難,難的是戶籍往往無處可放。在臺灣畸型且「獨步全球」的租屋黑市中,有高達 9 成的房東名下住宅並未依法登記為租賃使用,崔媽媽基金會執行長呂秉怡便解釋,一旦房客放了戶籍、以此申請補助,國稅局發現出租事實,隔年房東要繳的地價稅立刻會翻倍達 1.2-3.6 倍不等,房屋稅更可能翻漲 5 倍之多。

也因此,僅管《住宅法》早已明定房東無權禁止租客設籍,實務上因租屋市場供不應求、弱勢輕易就被排除於租客競爭之外,能租到房子就要偷笑,惶論得罪房東,使得許多貧困、非自願失業、遭逢意外或重大傷病、獨居或精神障礙的老弱貧病依然得不到幫助,長期處於隨時會被驅離的遷徒狀態,看似有家,實則居無定所。其中許多人更在貧病交迫又無福利身分支持下,從不斷遷徒的弱勢租屋族演變為流浪的無家者。

Photo credit: d!zzy on Visual hunt / CC BY-NC-ND

臺灣的無家者在官方與非官方的統計中,雖然粗估最多僅 3000 人上下,既沒選票又無影響力,議題還非常邊緣,流浪的區域也有限,使得許多人一輩子見過的無家者看似極少。然而,「無家」其實是一種狀態,而非一群特定的族群,街頭的流浪也只是所有無家狀態的其中一種呈現。更多無家者其實寄宿在親友家,或睡在速食店、超商、網咖、收容所、養護所、廉價旅館甚至醫院等地,待身上打零工的錢花完後又會重回街頭,如此反覆。

有人會說,無家者為什麼不回到原本設籍縣市去申請補助與福利呢?然而大多數無家者漂泊離鄉多年,往往和家鄉親友早已斷絕聯繫,當地也可能連打零工的機會都沒有,民間公益服務、關懷物資與人際網絡更是付之闕如,形成「要回鄉下自己想辦法申請微薄的補助,然後孤立無依的生活,還不如在臺北的街頭流浪」等情形。

臺北市社會局社工科長陳怡如受訪時便指出,如今臺北約 600 多名街友,有 7 成設籍在外縣市,其中 2/3 不願遷籍,剩下 1/3 無處可遷。但她也強調,實務上,個案服務會盡量以居住地為主,想辦法提供收容中心與租屋補助,並且協調房東給予設籍。只是她也坦言,長期來說若需要穩定的資源,還是必須回到原設籍縣市處理。

臺北市已經是各方面資源較豐、相對較友善的地方,許多時候只要提出就學或就業證明即可解套戶籍箝制,然而這對漂泊無家、沒有穩定就業的街友來說依然無解。從現實上來看,硬將人拉出社會網絡來討論、要求人反過來配合設計不全的制度,往往也會忽略了生存的複雜與嚴峻。

在某些特定案例或法規下,例如中央的租屋補助,如果戶籍放在同縣市的戶政事務所,可以視同已經在當地設籍,但這其實並非當事人可以決定。通常戶籍之所以會落到戶政中心,多數是被過去的房東強制遷出而「卡」在戶政單位,當事人不僅無法主動放置,還會因此受罰。在這種情況下,就算租屋補助申請到,終究不是長久之計。

戶籍制的實質作用究竟是什麼?《戶籍法》發展至今是否已是干擾大過於助益,徒然讓許多社工長期困在無謂的行政冗事中、讓福利需求者得不到幫助?臺灣多數關於人口治理的研究並未將戶籍與社會福利的配置放在一起談,反之亦然,社會福利研究也甚少著墨戶籍箝制。我訪問了政府單位、民間團體、學者專家,也尋找過許多相關報告,每個人皆因缺乏系統性的研究而難以下定論。

臺灣若跟進韓國廢除戶籍,可以想見將有上百個法案與無數法規需修正,行政成本極高。不過呂秉怡說的或許才是關鍵:我國稅率太低、富裕階層逃稅嚴重,國家財源有限,「人籍合一」事實上是管控社會資源的防弊手段,亦即利用制度將補助門檻拉高。就算將福利制度與戶籍脫勾,大家爭搶的還是同一塊大(小)餅,最終依舊是弱弱相殘。


接下篇:
【制度傷人 2】全世界最嚴苛的低收入戶審核:找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資?
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4. 【制度傷人後記】行動之前必先正視,迴避終將無以為繼
延伸閱讀:
1. 貧窮是一種狀態,而非特定族群/專訪「人生百味」
2. 讓弱勢得以安居,將解決大半生活困境、降低社會扶助成本


【制度傷人】延伸活動

我們希望在 1/17(五)晚上,邀請台灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒與芒草心慈善協會祕書長李盈姿,利用實體活動促成進一步討論,也補上專題中無法著墨太多的缺角,例如近貧勞動市場、地下經濟與可能的現行解方,以及民間團體在現行制度困境中,如何奮力發展創新的服務與多元的因應方式。

活動詳情與報名,歡迎填寫線上表單。然而考量到人力與成本,此次活動報名人數若達 40 人方能解鎖成功,順利舉辦。我們將於活動前 3 日(1/14)發出確認信,確定活動是否集氣成功!(詳見活動報名表單


註:林宗弘、曾惠君合著,《戶口的政治:中國大陸與臺灣戶籍制度之歷史比較》(2014)

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