【制度傷人 3】臺灣限定的生存遊戲:是因貧困而無家,還是因無家而受困?

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承上篇:【制度傷人 2】全世界最嚴苛的低收入戶審核:找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資?

2020 大選逼近,民間團體積極檢視各政黨的住宅政策。居住權是基本人權,居住問題在臺灣卻極為嚴峻,除了年輕人買不起房,在租屋市場上,一般人尚且會因好房供不應求、房東權力過大、租金開銷占收入比過高等問題相對弱勢,更別提在社會各層面原就屬於弱勢的貧病老弱。

不穩定的居所在很多時候看似是生活困境的「結果」,實則卻可能是大多數問題的「根源」。例如街友因為沒有固定的地址而無法求職、貧戶因為沒有穩定的住所而不符合申請低收入戶的資格、受家暴的婦幼因為找不到處所而被迫返回暴力家庭、孩童因不斷搬遷而中斷學業並與朋友分離,以及因居住環境惡劣、社區人士出入複雜而危及生活安全等。

居住不穩定也會導致生活壓力與精神負荷,進一步影響家庭氛圍與就學/就業表現。「如果能解決弱勢家庭的居住問題,讓他們能夠住得安穩,這個家庭的社會福利處遇(輔導計畫)將可成功一半。」此說法並非毫無道理,這也是為什麼在許多國家,住宅政策與社會救助往往被放在一起談,並且是許多民間團體不分領域共同關注的焦點。

Photo by Tom Ritson on Unsplash

今年 6 月甫出版《你不伸手,他會在這裡躺多久?》的社工李佳庭,從過去在新北市做遊民街頭服務,到現在進入同樣做街友服務的芒草心,3 年多來不斷遇到需要尋覓住所的個案。然而,面對這些既無法負荷爬高樓層,亦沒有體力徒步跋涉街區到遙遠的交通站/工作地,收入也不穩定、少數還可能有囤積症的弱勢者,社工手上能找的房源非常少。

以現今最熱門的 591 租屋網為例,物件雖多,但房東能挑的租客更多,屋況好的可以在上線 2 天內結案,十多組租客搶一間房司空見慣。在這種市場邏輯中,很難要求屋主「體諒弱勢」,承擔收不到租金或其他難以想像的風險。「我曾經打電話去 591,問他們可否至少增加一項『銀髮友善』的標籤,不過當然沒有下文。」李佳庭說。

芒草心服務的老弱貧病顯然無法與一般人競爭市場物件,最後只能靠地區鄰里口耳相傳,例如像崔媽媽基金會這樣的其他服務團體、社工或村里幹事推薦的友善房東等。不過,所謂的「友善房東」很可能自己也是貧病老弱,難以維持良好屋況,手上的物件本就難以出租,其坪數更往往未達法定最低坪數,不僅租客無法據此申請租屋補助,安全上也可能堪慮。

Photo credit: caishin on Visual hunt / CC BY-SA

除了市場物件選擇(available)過少,租金負擔(affordable)更是重大關卡。以現有的租屋補助來說,除了很大部分卡在前述「認籍不認人」的問題,中央的租補還有時間限定、所需文件繁鎖,地方政府的租補則往往只補助 3-6 個月,且僅針對特定對象(如特殊境遇家庭或透過輔導穩定就業的遊民)。此外,在合法坪數與合理品質下的市場租金,往往也遠高於補助金額。

制度傷人 3:社會住宅,不是應該為弱勢而存在嗎?

想要解決弱勢租屋選擇過少與租金無法負擔的 2 大問題,社會住宅是目前較能看見希望的解方,其立意初衷似乎也確實為了弱勢保障。中央政府預定自 2017 年開始,在 8 年內達到 20 萬戶社宅目標,並針對其中 8 萬戶的包租代管媒合方案提供租稅減免,以鼓勵房東加入計畫,增加市場上的物件選擇,然而多數房東遲遲不願加入(參考:公益出租蹣跚前行,弱勢安居是否有望?)。

另一方面,根據營建署 2018 年的調查顯示,在 6 都中,沒有自有住宅的民眾有超過半數以上為經濟/社會弱勢者,3 成以上家戶中有身心障礙成員。衛福部 2016 年推估的弱勢社宅需求量也高達 27 萬戶,不僅遠高於現行的 20 萬戶社宅目標,且 20 萬戶中依法僅保留 3 成(6 萬戶)給弱勢者。

在這僅有的 6 萬戶中,除了 6000 戶保留給低收入戶,其餘 12000 戶依《住宅法》以評點制開放給總計 11 類弱勢者申請,包括家暴倖存者、原住民、街友、身心障礙者、高齡者、特殊境遇家庭等。

Photo credit: Mr on Visual hunt / CC BY-NC-ND

對此,社會住宅推動聯盟(社住盟)辦公室主任林育如於去年 11 月的世界婦女庇護大會中指出,原本為弱勢而存在的社會住宅,如今卻迫使弱勢家戶在 6 萬戶裡面爭搶,比窮比苦、弱弱相殘,或只能看運氣抽籤,中籤率只有 6%-8%。臺灣社會福利總盟祕書長孫一信更在同場大會中直言:「評點分配其實是一個非常政治的過程,哪個族群聲量比較大,評點就比較高。」

社住盟亦指出,即使 20 萬戶的社宅目標能夠達到,臺灣社宅在總住宅量中的占比(2.2%)仍舊遠低於國際水平(10%),並且大幅落後日韓(6%),更別提臺灣的社宅還設有租期限制,弱勢家戶最長只能承租 12 年。

既然限定租期,最終目標便是如何讓弱勢者在期限內透過各種社會服務培養自身力量,好在期滿後能回到租屋市場中安身。然而,在分配占比上已背離弱勢關懷初衷的社宅,因為一開始便歸營建署掌管,實際上的運作早已和主掌社會服務的社政單位脫鉤。(參考:讓弱勢得以安居,將解決大半生活困境、降低社會扶助成本

Photo by Ainsley Myles on Unsplash

臺北市社會局社工科長陳怡如被問及弱勢者遷入後還能得到哪些服務,僅表示社會局會和大樓管理處做宣導,希望幫忙留意需要幫助的住戶。崔媽媽基金會執行長呂秉怡則直言:「住宅政策和社政的連結很薄弱。以臺灣有限的社福和社工資源來說,只有餘力處理重症和緊急家庭,大家都過勞了,既然營建署接手當然就給他們處理。」

結論:臺灣限定的生存遊戲,幾乎破不了關

過往,社會傾向把無家者的困境歸因於個人不努力、個性不積極、不善與人相處,近年來開始有較多針對外部環境的討論,例如社會汙名導致的就業排除與租屋歧視、原生家庭的影響與生命創傷等。

然而,檢視現行法規與實務現場,會發現即使有心工作、有意申請福利、努力想要翻身,許多人依然被制度大網層層淘汰,就像在玩一個永遠破不了關的生存遊戲

理論上,遊戲第一關必須先(1)突破戶籍箝制,接著(2)取得低收入戶認定,破關後(3)進入租屋市場廝殺。如果有幸存活,或許能得到幾個月的「穩定生活」獎勵,並且取得一個地址,憑地址進入下一關(4)就業市場,經過一陣你死我活後,若還能(5)穩定就業數年,才終得以翻身脫貧。

Photo by Henry & Co. on Unsplash

在這一連串的關卡中,前 3 關都屬於僅憑個人努力難以克服的「臺灣特色」,包括世界僅存的幾個戶籍制國家、全球最嚴苛的低收入認定,以及最畸形的租屋黑市。而後兩關也未必能脫離制度陰影。例如,貧困者取得低收補助、找到住所後若真能開始穩定工作,工作所得勢必影響來年的低收申請而喪失補助,接著在經濟不穩之下重回第二關。

當然,如果真能穩定就業、不依靠低收補助,確實是值得恭喜的事,但第 4 關的穩定就業轉銜卻是巨大的挑戰。事實上,所有的關卡挑戰都極具力道、足以刷掉大部分最無奮戰力的老弱貧病,且每一關都牽動著其他關卡的存亡。只要在任一關卡 Game Over,都可能從頭來過、再次墜落成為無家者,而「無家」的定義早已不限於街頭可見的流浪

2010 年,在雷曼兄弟倒閉所導致的大量失業潮中,日本政府發現絕大多數申請生活保護(低收保障)的人,其實早已處於「沒有固定住所」、「快要失去住所」(常態性遷徒),或「雖然沒有睡在街頭但已處於流浪邊緣」狀態,這種來自社會「不穩定的中間層」(註 1),被稱為遊民「後備軍」的數量,估計高達 10 萬人。

原本的《遊民自立支援法》只針對街頭的流浪者(露宿者)提供收容與庇護,根本無法應對「10 萬遊民後備軍」。為了承接這群「廣義的無家者」,日本政府首先放寬了《生活保護法》的審核,並且把穩定居住視為首要目標(Housing First),這在臺灣社會救助中是鮮少討論的路徑,大多數人的直覺還是:「沒地方住就趕快去找工作,有收入才找得到房子啊!」

有收入不一定找得到/負擔得了居所,有居所卻極可能因此找到工作。大阪市立大學 URP 特別研究員山田理繪子受訪時清楚指出其中的邏輯:「日本的遊民光靠《遊民自立支援法》是很難『脫遊』(不再露宿)的,如果沒有《生活保護法》幾乎做不到(註 2)。大部分的遊民並不是靠自己先找到工作然後脫困,而是因為《生活保護法》而先找到房子,有了地址並且居住穩定後才能找到工作,維持生活。

當然,除了制度改良,日本民間亦有蓬勃的社會服務,但許多有效減緩無家的方案如中繼屋的銜接、穩定的租屋補助等,在臺灣皆因戶籍箝制而四處碰壁,徒然消耗所有人的努力。讓人忍不住疑問,究竟這場「臺灣限定」的生存遊戲,何時才能破得了關?


接下篇:
【制度傷人後記】行動之前必先正視,迴避終將無以為繼

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0.【制度傷人專題】臺灣限定的生存遊戲,誰破得了關?
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2. 【制度傷人 2】全世界最嚴苛的低收入戶審核:找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資?
延伸閱讀:
1. 李佳庭:城市溫柔的一面,是為了讓大家都能好好生活/《你不伸手,他會在這裡躺多久?》
2. 公益出租蹣跚前行,弱勢安居是否有望?
3. 購屋無望、租屋不穩、房市惡化 30 年恐掏空臺灣,民團籲各政黨正視青年安居


【制度傷人】延伸活動

我們希望在 1/17(五)晚上,邀請台灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒與芒草心慈善協會祕書長李盈姿,利用實體活動促成進一步討論,也補上專題中無法著墨太多的缺角,例如近貧勞動市場、地下經濟與可能的現行解方,以及民間團體在現行制度困境中,如何奮力發展創新的服務與多元的因應方式。

活動詳情與報名,歡迎填寫線上表單。然而考量到人力與成本,此次活動報名人數若達 40 人方能解鎖成功,順利舉辦。我們將於活動前 3 日(1/14)發出確認信,確定活動是否集氣成功!(詳見活動報名表單


註 1:出自日本無家者支援全國網絡理事長奧田知志,在 2013 年的東亞包容城市工作坊報告。

註 2:大阪大學教授水內俊雄於 2012 年的東亞包容城市工作坊報告中指出,根據 2010 年的調查,雷曼事件後日本每年有超過 4 萬人脫遊,其中 88% 是利用《生活保護法》。

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