【消失的窮人2】父債子還、貧窮世襲,我願意為窮困家人犧牲到什麼程度?

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編按:本專題由芒草心慈善協會台灣一起夢想公益協會部分支持,Right Plus 多多益善獨立製作完成。

我國《社會救助法》(以下簡稱「社救法」)在 2010 年大修法後,今年民間再度出現修法呼聲,要求徹底檢視各種不合時宜的濟貧門檻,衛福部已承諾明年 5 月將提出修法草案。

社救法是臺灣社會安全網的最後一道防線,關係到底層貧窮家庭中的各項福利,包括社會保險、生育補助、育兒津貼、兒少補助、學雜費、長照與醫療、租屋補貼等。且根據衛福部次長李麗芬指出,全臺從中央到地方,有高達 220 多個法規與社救法連動。

全球最嚴苛,株連全族的濟貧法

現行社救法中最為人所詬病的幾個問題,包括前篇詳細剖析的「虛擬所得」,也就是我國自戒嚴時期就定下的「防懶人條款」—— 想申請社會救助的國人,只要拿不出薪資證明或賺不到基本薪資者,都以基本薪資計算收入(目前為 26400 元,2024 年將升至 27470 元)。

長年以來,這個「獨步全球」的審核標準,在各種國際交流場合中,對各國學者來說已是匪夷所思。然而更讓眾人咋舌的是,這個設計並非只針對貧窮者「個人」,還以一種「株連全族」的形式擴及整個家庭。

也就是說,不只申請者需要設算虛擬收入,所有依法該列入的親屬,只要拿不出薪資證明、賺不到基本薪資的,無論是剛滿 16 歲的青少年,還是 60 出頭的老弱長輩,通通比照辦理。整個家庭總收入因此被國家「灌水」,使得許多家庭即使生活長期困窘,帳面上的人均收入還是無法低於貧窮線(現為每月 16297 元)。

虛擬所得和親屬列計,兩相加乘後形成世上最嚴苛的濟貧高牆。根據政大社工所副教授蔡培元和民間團體推估,這導致上百萬人(註 1)因此無法通過中/低收入審核,得不到我國憲法中明定的「基本生活保障」,也形成我國貧窮率「世界最低」的假象

然而,親屬列計的問題不只在於虛擬收入,還包括「列計範圍」和「扶養能力」的認定,這也是公部門和民間長年爭執不休的老問題。而這個爭執背後更進一步的叩問是—— 

「誰才是我想幫、該幫的親人?」以及,「我願意為他犧牲到什麼程度?」

1是家人,就會幫嗎?

多年來,隨著臺灣家庭型態變遷與民間陳情,社救法經歷多次修正,如今除了本人和配偶的收入,近年也已把其他應計人口限縮到「直系一等親」(排除兄弟姐妹,只計父母和子女),以及同戶籍,或同住的爺奶兒孫等其他直系血親。

然而,所謂親人,真的都是能求助的對象嗎?

芒草心慈善協會人生百味社區實踐協會興隆會所等多個民間團體在今年初組成的「社會救助法修法聯盟」(以下簡稱「社救盟」),整理了各團體社工們平日服務的、各種受困於法規門檻的真實案例,其中涉及親屬列計的包括——

  • 年近 50、患有紅斑性狼瘡的沈阿姨(化名),離婚後獨自扶養 2 名子女,卻因為長期水腫、關節疼痛而找不到工作。沈阿姨在申請低收入補助時,除了自己,同戶籍中已離婚的前夫和打零工的前夫媽媽,每個人都依法被計入(不存在的)基本薪資,因此無法通過審核。
  • 50 多歲的小君(化名)因家暴而離婚,2 個女兒歸前夫扶養。小君再婚後,需要扶養另一個身障的兒子。她因為患有恐慌症又必須照顧兒子,10 多年來都無法穩定工作。原本領有中低收入補助的小君,後來因為前段婚姻中、久未聯繫的 2 個女兒成年後開始工作,計入她們收入後,補助被取消。
  • 40 出頭的怡玲(化名),平時除了需要獨自扶養 7 歲的女兒,還背負爸媽過去生意失敗所欠下的大筆債務,爸爸後來也罹患失智症。怡玲帶著女兒寄居在親戚家,20 坪大的公寓裡擠了 8 個人,關係惡劣。因為同戶籍中還有曾祖母,親戚不許她申請曾祖母的財稅資料,因此無法申請低收入補助。
  • 50 多歲的娟娟(化名)是 2 個孩子的新住民單親媽媽,她的低收補助每年 7-9 月時都得依法覆核,需要重新提交母國家中的戶口名簿正本,以及經過翻譯後的各種資產證明文件。
    娟娟的的爸媽已超過 80 歲、住在偏遠鄉村,每年都得費盡千辛萬苦搭車到市中心,申請同樣的資料。且家中的直系親屬雖然不是臺灣人,也需要依臺灣法規被計入收入。

臺灣社會對家庭功能,特別對於子女要「尊長」的期待很高。臺大社工系副教授汪書華受訪時便指出,在中港臺三地華人的「孝道研究」中,臺灣有多項指標居冠,三代同堂的比例也遠高於他國,甚至已超越中國。這種期待從《民法》的扶養義務中也能窺知一二。

「民法的扶養概念就是長輩優先,但不限子女親等。」臺大法律系教授孫迺翊解釋:「一個老人可以向子女請求扶養,如果子女沒有能力,就尋求孫子女,再不行才由國家介入。」、「如果你結婚後跟對方父母同住,那你對他的父母也有扶養義務。」

這不僅讓子女必須夾在中間承擔上下世代的扶養壓力,甚至必須承擔家族的債務、演變成貧窮世襲,也讓許多早已和子女失聯的貧弱老人,在申請國家救助時陷入困境,甚至必須先上法庭打扶養官司,反證子女「沒有」扶養自己。

與此同時,東亞的日本、韓國、香港早已放下這種期待。以日本為例,如果爸媽需要申請生活保護(當相於臺灣的社會救助),子女需要「回答」政府關於「有沒有在扶養爸媽」的提問,但這並不是為了強制子女奉養,而是為了確認爸媽實際上有多窮。若子女回答「沒有」,並不會因此被設算收入;若回答「有」,才會視情況減少爸媽的補助。

示意圖 by uzaigaijin on flickr @ CC BY-NC-ND 2.0 DEED

孫迺翊也舉德國為例,表示德國在設算補助金額時,會先詢問申請人的各項生活收支,從配偶/同性伴侶的收入、求職的交通費、家中水電暖氣費、汽車保險乃至工會會費等,鉅細靡遺,卻通篇未曾問到任何與父母有關的生活負擔。

此外,根據國家發展委員會 2017 年發表的委託研究顯示,臺灣早在 2010 年就已有超過半數家戶規模屬於核心家庭(夫婦與未婚子女,或父母與已婚子女);隨著少子女化和孩子成年、老去,「單人家庭」和「夫婦兩人」的家庭形態也大幅攀升,單親、隔代、獨居老人、中高齡老人等家戶更持續增加。

其中,越小規模的家戶,低收入占比越高,獨居者更有約 8 成落在最低所得分位。這不僅反映出弱勢群體面臨的不平等和勞動市場兩極化,也意謂著當代家庭的支持力道,早已不足以應付貧窮風險。

除了父母子女之間,勵馨基金會主任洪雅莉也在今年 9 月的記者會中指出,「家庭互助優先」的想像,並不適用許多暴力家庭。

「勵馨長年服務受暴婦女、家庭失功能,甚至是遭遇家內亂倫的人。她們的家人不但沒有幫助她們,反而是她們的傷害來源。」洪雅莉說:「臺灣在 1999 年就通過亞洲第一部《家庭暴力防治法》,讓許多婦女或被害人成功離開暴力,但她們離開後卻馬上陷入貧窮。

「受暴婦女從進入庇護所到獨立生活,再到真正自立,平均需要 2 年,這 2 年是她們最需要經濟扶助的階段,許多人甚至在負債之下離開家庭,卻無法得到社會救助。因為她們的家戶所得跟施暴的配偶、包括已離婚的前夫收入一起計算,但這些錢根本不是她們能用的。」

在服務極端貧窮的無家者領域,公部門也直到今天還把協助個案「返家」視為其中一個可結案的「成功」指標。然而許多無家者和家人之間往往充滿創傷與複雜的糾葛。長年服務無家者的芒草心祕書長李盈姿在很多年前就已指出,臺灣社會應該「打破對家庭支持力的迷思」。

2有扶養義務,不等於有扶養能力

在許多爭論扶養義務的場合中,行政單位也經常提出《民法》來反駁,認為社救法只是框列了民法中部分有扶養義務的親屬,合理要求他們扶養自己的親人。

然而,民法對於扶養的概念並不限於金錢,還包括生活上的照顧,社救法卻只算收入和資產。例如,一個沒有經濟收入卻長期照料家中老小的家庭主婦,在民法中已經履行了一定程度的照顧責任;在社救法中,卻會被視為「工作人口」而被設算虛擬所得—— 其家務勞動的價值非但不被承認,還可能讓家庭無法獲得協助。

此外,民法設有扶養的優先順位(第 1115 條),也會考量親人的扶養能力,一定程度的減輕或免除扶養義務。即使進了法院,法官視情況也可能只判決子女需要每月負擔幾千元的扶養費。而社救法最受抨擊之處,則是直接把親屬賺來的「所有」收入,視為每個人都可以動用的錢。

「社救法把家庭總收入直接除以人數,是很抽象的預設,實際上每個人的需求並不同。」孫迺翊說:「法律的想像是子女賺了錢就該跟我平分,但子女還可能要付房貸、要養公婆,他們也有自己的扶養義務和各種負擔啊!」

示意圖 by 青蛙 on 數位島嶼 @ CC BY-NC-SA 3.0 TW DEED

事實上,從前述民間團體列舉的例子可見,「親人要不要養我、能養到什麼程度」往往不是個人可控制的。社救盟今年委託民調公司做的調查也顯示,有近 6 成民眾在家人出現經濟困難時,需要先能維持自己的身心健康和適切生活,才能提供家人照顧;只有近 3 成的人願意「犧牲自己,即使生活水準低於大多數臺灣人也要照顧家人」。

然而,現行社救法以「全薪」來計算家庭成員的「扶養能力」,無視個人薪資裡還包括房屋稅、地價稅、所得稅、房貸利息和社會保險(如勞健保)等「必要支出」,且剩下的「可支配所得」還得先拿來養活自己,才有力氣扶養別人。

更弔詭的是,現行法規在審查時,會寬鬆框列配偶和爺奶爸媽子女等 16 歲以上「同戶籍」親屬的收入和資產,等到真正要發錢時,卻嚴格要求以「實際同居人口」來計算。

也就是說,一個家庭可能同時被計入 5、6 個人的薪資、調查每個人的資產,最後平均下來就算真的通過審核,補助金卻可能只按 2、3 個人來計算。

民間訴求:例外條款跟不上現實,應修母法只計「同居共財」家人

社救法不當預設了比民法更嚴苛的扶養條件,在法規和現實日漸脫節下,多年來因此陸續進行了零星、補丁式的修正,增加了許許多多的「例外條款」(例如可排除入獄服刑、失蹤、服役的親屬等),種種例外多到孫迺翊直言「法律的原則幾乎被動搖」。

然而,這些例外在實務上似乎相當「難用」,只要有一點模糊地帶便形同虛設。臺灣社區實踐協會社工周千荷便舉例,其中一條說可以排除「沒有一起生活、也沒有扶養子女的特定境遇單親父/母」,意思是一個長年離家、沒有扶養子女的爸/媽,在成年子女申請救助時,理論上不應該被計入家庭總收入。

但實際上,「到底有沒有一起生活」在行政審核中是很難證明的事:「你要如何證明爸爸真的每天都沒回家?」周千荷苦笑說,這種例外如果沒有人實際上門訪視,很難證實。然而現行社會救助幾乎整個申請過程都是紙上作業,不僅導致行政官僚和一線服務團體長年對貧窮的認識出現鴻溝,申請人也不會有機會分辨親屬間的實質關係。

「在我服務的的個案中,大約有一半的人是需要國家救助但得不到協助的。」周千荷說:「許多單親婦女如果申請得到補助,每月只要多個 4000 到 8000 元,養小孩的壓力就會小很多。」

示意圖 by 青蛙 on 數位島嶼 @ CC BY-NC-SA 3.0 TW DEED

也因為連例外條款都不再能道盡世間家庭的百態(註 2),2010 年,社救法再度修法,決定性的「539 條款」(第 5 條第 3 項第 9 款)應運而生。這是我國濟貧法首次賦予社工透過現場訪視,來自行判斷「哪些親屬需要計入、哪些不用」的裁量空間。

這個立意良善的彈性條款,剛開始讓習慣「依法行政」的公部門無所適從,壓力反而倍增,甚至因此出現大量的扶養訴訟,只求有個判斷標準(註 3)。

「低收身分一過,能拿到的福利實在太多。」屏東社會處社會救助科長張佳樺說:「對申請人來說,這是一定要爭取的資格;對公部門來說,卻需要非常謹慎的守住(資源)。」

張佳樺還補充,某年屏東被媒體報導說是全臺倒數第 2 窮縣市(低收比例高),結果天天被議員質詢。「當你好好評估、勇敢做出裁量、受保障的人變多,外界不會覺得我們在『照顧弱勢』,只會質疑我們為什麼這麼窮。

周千荷也提到:「其實申請人自己並沒有權利發動 539 條款,社會局也不讓我們主動告知,只有很少數申請被拒絕的人會自己拿著法條去問。它雖然寫在法規裡,卻像一條被隱的資訊。

在民間的反彈和陳情下,539 條款的使用率直到近年才開始慢慢提升。然而綜觀社救法親屬列計的種種問題,這個例外中的例外顯然還是治標不治本。

社救盟因此參考國際和相關研究,提出「同居共財」認定的訴求。也就是藉由專業人員的訪視,確實評估家人之間的「同住關係」和「扶養事實」,只列計真正彼此分擔家計、共同承擔生活的家人收入和財產。並且在扶養能力上,必須以親屬的實際能力來計算家庭收入。

臺灣社會福利總盟副主任劉威辰舉例,在韓國,不僅沒有虛擬所得設算,近年還因應整體家庭規模遽減而修法—— 從 1980 年到 2016 年,韓國的家戶平均人口從 4.7 人下降到 2.7 人,單人家戶占比更從 5% 上升達 25%,整整翻了 5 倍。

如同臺灣,韓國同樣有家戶人口越少、越可能落入貧窮的趨勢,因此在 2015 年修法排除了「沒有扶養能力的親屬」,只計入「所得達國人收入中位數以上」的家人,因此也減少了列計範圍。在這之後,40 萬家戶因此得到協助,其中有半數都是年長的貧困者。



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葉靜倫
葉靜倫

Right Plus 創辦人 & 總編輯。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。

想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。

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