編按： 2021 年新冠肺炎疫情期間，彰化律師公會前理事長陳昱瑄等人謊稱有特殊管道協助慈濟慈善基金會 採購 BNT 疫苗，以委託顧問費名義詐騙臺幣 10 億餘元。直至今年 8 月，調查局偵破案件，經檢方聯繫與核實下，慈濟基金會才知道當年遭詐騙。
本文作者陳文良，同時是天主教曉明社會福利基金會 執行長，藉此案點出臺灣長年以來公益環境的法制問題 ，帶領讀者看見為什麼國家對公益團體缺乏有效監督？同時，分享美國、英國、新加坡與日本 4 國對 NPO 的治理方法，提供能具體參考並有效促進公益監督的方式，思考臺灣的改革方向。
撰文／陳文良 天主教曉明社會福利基金會 執行長；編整／Right Plus 多多益善編輯部
2021 年新冠肺炎疫情期間，佛教慈濟慈善事業基金會 爭取購買 BNT 疫苗，背後是出於「取之於社會、用之於社會」 的想法，卻誤信掮客而造成鉅額損失。
這場風波重創慈濟多年來建立的社會信任，但若我們將視野放大，這絕非單一團體的道德瑕疵，而是國家對於公益團體（包括：非營利組織、慈善組織、宗教法人）的法制建構、定位、財務與捐款規範 嚴重落後與碎片化 ，終究付出的集體代價。
調查局偵破慈濟遭掮客詐騙 10.6 億元，於嫌犯住處破獲金條和現金。圖／法務部調查局 舉例來說，公益組織對外公開募款受到現行《公益勸募條例》 規範，主管機關是衛福部社工司，從立法名稱就可以理解，「勸募」管理的是「募款」而不是「捐款」。勸募條例從立法到公告施行至今，主管機關「只管募款行為與募得款項的使用情形、無法管理公益團體全部捐款的流向與運用」。
雖然每一個公益團體每年都應依法向財政部申報所得，但是，財政部對於公益慈善宗教與教育團體，只針對當年度捐款收入超過 60% 的部分課稅，其餘全部免稅，也並未積極審核其設立宗旨與運作是否符合免稅資格。
同時，臺灣公益團體的主管機關呈現多頭馬車與權責割裂的狀態，例如，「慈濟基金會」集中龐大的資源1 《財團法人法》 的規範，財務報告需要每年上傳主管機關平臺接受公開閱覽 ；
然而其宗教本體「慈濟功德會」屬於「宗教財團法人」，主管機關是「內政部宗教及禮制司」。因此，若慈濟基金會和慈濟功德會兩者之間有資金往來 ，目前在法律上除了在會計師查核報告書載明關係人交易，缺乏更積極、透明公開的法律監督 機制。
「一個宗教，多個法人」是臺灣許多跨足醫療、文化、社福與教育等事業的宗教團體，普遍面臨的治理難題。由於各法人分屬不同主管機關，除非熟悉該宗教各種法人之間的從屬關係，合併交叉檢視個法人報告書，才得以一窺全貌，也增加了整體監管的困難。
４國 NPO 治理方法、免稅機制鼓勵捐款和投入社創 以下我將借鏡美國、英國、新加坡、日本等國家在 NPO 治理與法制環境 的成功經驗，為臺灣提供清晰的轉型藍圖：
1. 美國：國稅局要求公開嚴謹的財報、捐款可高比例抵稅
在美國，公益慈善團體的財務、捐款、公益投資等相關規範，都需要根據《聯邦內部稅收法》（IRC）的規定。首先，美國強制規定公益慈善團體每年都必須向國稅局申報填寫「990 號資訊申報表」，在這份申報表裡，組織必須公開的資訊包括——
揭露高階主管薪資、組織有沒有利益衝突迴避相關政策、詳細的財務報表、當年度重大請款支出流向等，並全數公開提供大眾查閱2
另一方面，個人或企業捐款給公益團體，得以在報稅時將年度捐款「全額列舉扣除額」，政府也提供高比例的所得稅扣減，提升個人或企業捐款意願3
民眾可在公益資料庫「「Nonprofit Explorer 」查找公益組織資訊。圖／截自 Nonprofit Explorer 2. 英國：國家專責監督與民間自律並行、稅務返還放大捐款效益
在英國，則主要透過《慈善法》監督公益組織的善款和資產，政府設置獨立的專責機關「慈善委員會」（Charity Commission） ，統一維護中央「慈善登記冊」 ，民眾可以在這裡查詢到各公益組織，閱覽公益組織的帳目、支出等重要資訊。
慈善委員會可以針對公益組織的財務進行審計、針對異常或爭議的狀況進行調查，也能干預重大治理失職的情況，並施行相應的懲戒。
同時，英國民間公民團體募款監管機構（Fundraising Regulator） 推動《公益慈善募款倫理守則》 ，定期更新，針對公益團體的募款行為進行基本規範，也針對不同的募款方法寫出必須遵守的標準或界線4
英國的稅務單位也提供「善款稅務返還機制」（Gift Aid） ，政府會將個人捐款原本被扣走的 20% 所得稅金，直接返回給受贈的 NPO，相當於民眾每捐 1 英鎊，政府就額外加碼 0.25 英鎊，顯著放大公益捐款的價值。
3. 新加坡：區分「一般慈善組織」與「公共服務資格」機構
在新加坡，根據《慈善法》（Charities Act），在政府的文化、社區及青年部（MCCY） 下設置「慈善委員會」（Charity Commission） 5
新加坡的慈善組織制度採雙層資格審查，區分「一般慈善組織」（Charity）與「公共服務資格機構」（IPC）。只有治理健全、服務新加坡國內不特定大眾的組織，才能取得 IPC 資格，並接受嚴格的內控評估。
取得 IPC 資格後，配合政府提供公共服務的公益慈善與社會福利團體，將獲得超額抵稅（250% Deduction），提供高達 250% 的超級捐款抵稅優惠。換言之，在新加坡，捐給一般慈善組織，每捐 100 元只能抵扣 100 元的所得；但捐給 IPC（公共服務型公益機構），每捐 100 元，新加坡政府會讓你抵扣 250 元的所得。這讓企業與社會大眾的捐款，能夠流向那些服務能量符合新加坡本地需求的公益團體。
示意圖／by Christian Dubovan on Unsplash 4. 日本：受國家公信力認定、具公共支持的組織，享有稅務優惠
日本的非營利組織則透過《特定非營利活動促進法》（簡稱「NPO 法」）進行規範，主管機關是中央內閣府和各地方自治體，前者負責相關法規和政策制定，後者負責審核設立資格。NPO 法是 1995 年阪神大地震後，日本在公益慈善組織相關政策上的重大改革，也讓近 15 年來日本的「社會企業」以及「地方創生」得以推行。
日本的非營利組織（NPO）採用「雙軌進階」管理制度。一般 NPO 依據《特定非營利活動促進法》設立，登記門檻極低，只需 10 人即可成立並取得基本法人資格。然而，一般 NPO 並不具備租稅優惠，捐款人無法享受抵稅，組織也需面臨大眾公信力參差不齊的挑戰。
為了區分具備實質公共利益的組織，日本設有「認定 NPO」制度6
臺灣：呼籲設立專責機構、強制揭露細部資訊、建立雙層審查機制 每一次公益慈善團體或宗教團體或發生爭議、風波，臺灣輿論往往流於表面與一時熱潮的討論，還有基於不同黨派與政治立場的互相攻擊與撻伐。新聞熱潮過後，最根本的公益法制問題 依然無人理會、文官繼續怠惰。
因此，我基於上述各國經驗與近期這起疫苗詐騙風波，建議臺灣若要建構健全的全民防衛韌性與公民社會，應積極重審相關研究，推動以下改革：
1. 政府設置獨立專責機構，統一監督各公益組織
臺灣應打破目前非營利組織主管機關權責割裂的狀態：目前衛福部主管社會福利與慈善事業、內政部掌理宗教與各類人民團體、教育部則負責文教及學術相關法人。這樣的多頭馬車，無法跨領域的監管各個組織、監督組織財務的運用。
未來政府可評估設立跨部會或由中央專責的「公益組織委員會」，統一規範公益組織的資格與公開勸募條件 。
不論是慈善背景或宗教背景的組織，凡涉及大眾捐款與公眾利益，其財務與大型採購均應一體化透明課責 ，防止組織龐大的宗教或公益團體，因為「一個集團，擁有多個法人」，在資金調撥，採購對象等方面形成監管死角。
透過強制揭露，可避免公益採購自肥現象。例如：醫療財團法人採購醫療設備時，採購對象是不是利害關係人設置的公司？臺灣在 921 地震與莫拉克風災後，都有災後重建與遷村等大型資本門所營建的、數十億甚至百億的公益捐款，投入重建住宅與公共設施。日後，像這類型採購過程的透明度在公益領域相關法人運作時，需關注是否符合公開招標、公益應有的透明度與監督機制。
921 地震期間，慈濟志工協助災區居民搭建組合屋。圖／國家文化記憶庫，CC BY-NC 2.0 2. 立法要求組織公開財務，強制揭露利益相關資訊
現行《公益勸募條例》管募不管捐，對公益組織收到捐款後如何運用，規範有限，也導致公益組織的採購與內控缺乏防線。
對此，應能參考美國強制要求公益團體填寫「990 號資訊申報表」（俗稱 I-990 表）的規範，透過立法要求年收入或支出達一定門檻（如億元以上）的慈善與宗教團體，強制揭露「重大採購流程」、「前五大交易過程關係人名單」、「組織最高薪的 5 位支薪主管薪資金額」、「組織的利益衝突迴避政策」與「外部顧問費用詳細說明」。
如果能建立這樣的機制，當公益組織出現如同慈濟基金會誤信掮客、支付龐大顧問與買賣費用等內控失靈事件時，便能在早期被發現與矯正。
3. 透過雙層審查機制，提供治理健全的組織免稅優惠
臺灣目前將所有財團法人或社團法人一律視為具備基本慈善資格，社會大眾無法有效區分「只為特定少數服務的團體」與「獲廣大社會支持且高度透明的 NPO」，對於公益團體公益慈善資格與免稅資格的認定，嚴重落後於上述幾個國家。
這除了導致民眾捐款時，無從辨識該組織的公共服務程度、資產運用的有效程度，也導致基層公民團體與青年參與社會創新創業時門檻很高，在累積公信力與知名度的過程中，更缺乏輔導與育成的機制，讓新興與社會倡議類型的公益團體設立與發展的環境極其惡劣。
許多社會福利與公益團體是為了取得政府標案與委託案而存在，這類型的法人組織，與其說是公益團體，不如說是政府包商，稱不上公民社會的組織，嚴格說來是假的公民團體。甚至，成為有心人士將政府標案預算洗錢到私人企業的工具。
建議財政部與內政部可參考上述日本、新加坡的制度，建立公益組織的「雙層審查機制」，對治理健全、財務透明且能提出明確社會影響力的組織，給予更高比例的捐款抵稅優惠；反之，若拒絕財務公開，則應剝奪其免稅與公開勸募的資格。
延伸觀點：臺灣如何監管／規範宗教團體？ 《公益勸募條例》無法監管： 目前臺灣《公益勸募條例》直接將宗教團體排除在外。宗教團體的主管機關，內政部宗教及禮制司，更只能靠「績優宗教團體表揚」這種毫無約束力的道德勸說，來維繫對宗教團體的公益期待。
《宗教團體法》草案懸宕： 已研議多年的《宗教團體法》草案 懸宕多年，原因之一固然是因為臺灣宮廟體系長期與地方派系及黑幫勢力深度交織，透過遊說讓各政黨立委之間很難形成共識；但政務官的忽視與文官系統的因循怠惰更是主因。
宗教團體主動推動自律聯盟、政府補足法制完整性 ：鑑於《宗教團體法》草案在短中期內難以跨越宮廟與地方派系利益取得共識，正信宗教團體（指財務公開且不求個人崇拜或販賣神通的合法宗教組織））應主動出擊成立「宗教團體自律聯盟」，向社會展現公開透明與負責任的特質與認定，擺脫「宗教斂財」的影射。
長期而言，政府應補齊上述文內建議的 NPO 法制基礎，執政當局不應再因選票壓力而退縮，應重新研擬《社會團體法》或參考日本《特定非營利活動促進法》，補齊公民社會發展的法制完整性，並且列為優先審議法案。
本文原刊載於作者臉書 ，Right Plus 多多益善獲授權轉載。
善盡天良【眾聲相 EP181】慈濟被騙 10 億，捐款人能問什麼？從疫苗案談公益組織的信任與治理
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