從臺鐵事件到烏俄戰爭:政府發動募款排擠民間募資,是否真能嚴以律己?/公益責信協會

撰文/余孟勳 公益責信協會創辦人

繼 2014 年的克里米亞危機之後,俄羅斯於 2022 年 2 月 24 日全面入侵烏克蘭,發動了第二次世界大戰以來最大的歐陸戰事。戰火延燒迄今一個月尚未止息,截至近日,烏克蘭平民死亡人數 925 人670 萬人在境內流離失所逃離出國的難民共 360 多萬人。

除了烏克蘭境內的糧食和緊急醫療需求,鄰近的波蘭、羅馬尼亞、摩爾多瓦、匈牙利和斯洛維尼亞等國也因為難民湧入,而需要大量資源以滿足基本生活和健康需求。臺灣外交部於 3 月 2 日透過財團法人賑災基金會成立賑濟烏克蘭專戶,同時於網路募資平臺提供線上支付管道,預計至 4 月 1 日止期望募得新臺幣 10 億元

綜合各種支付管道後,賑災基金會目前已獲得超過 11 萬筆捐款、累積募資逾8億元。與過去的災難一樣,捐款集中在勸募的初期,第1週即募得4億元。近日捐款筆數及金額已逐漸減少,若以趨勢推估,最終捐款總數應為7億元左右,相較過去每次本土災難捐款約 10 至 40 億元的規模,這次並不算多,比起東日本大地震時臺灣捐款約 70 億臺幣,更是距離遙遠。

資料來源/整理自賑災基金會賑濟專戶捐款明細(截至 3/14 為止)
資料來源/整理自賑災基金會賑濟專戶捐款明細(截至 3/14 為止)

賑災基金會首度主動勸募

這次公開勸募,做為官方代理人的賑災基金會不免受到關注。賑災基金會是 2002 年由主管機關內政部捐助設立的財團法人,它的治理架構主要由政府各部會代表、工商企業界代表(即工總和商總)、民間團體代表(宗教、慈濟、世界展望會、法扶)及律師等組成董事會,另外由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人。2013 年因為政府組織再造,主管機關調整為衛福部。

賑災基金會的發展關鍵,是 2009 年承接了 921 震災基金會的結餘款,而成為具規模、能穩定運作的組織。當時,921 大地震募得了史無前例的 129 億元捐款,其重大意義除了重建工作引領了社區營造的十年浪潮,另外也伴隨著經濟快速成長,啟動了公益捐款的黃金期。

而8年重建工作結束後,結餘款 45 億元則由專案任務形式的 921 震災基金會移轉至常態性的賑災基金會,目的是讓這筆錢可以在其他天然災害時運用,不至於閒置。

從決算數字來看(如下表),賑災基金會每年的收支規模約為1至3億元,主要用於賑濟各地方災害。收入來源主要有2個,一是利息收入,每年因為 50 億元的資產所產生的利息收入約有4千萬;另一則是災難捐款。

資料來源/整理自賑災基金會決算書
資料來源/整理自賑災基金會決算書

特別需要指出的是,賑災基金會從 2014 至 2020 年間,從未擔任主動募款的角色,而是由主管機關衛福部募款後部分轉捐。也就是說,賑災基金會一直以來的定位都是被動接受衛福部轉捐的配合單位,且收款後的任務主要以發放補助款為主,不會直接經手動輒高達數十億的所有災難捐款。

從賑災基金會過去的定位來看,這次烏克蘭援助案算是開了主動勸募的先例。可能因為這次的募款案由外交部發動,因此過去由衛福部收受災難捐款的前例無法依循;而且國際地緣政治衝突劇烈,為避免橫生枝節,經由非政府組織執行人道援助可能較方便且有效率。

災難捐款3階段:從民間代理人到官方獨占募款聲量

歷次的災難事件,可以看見政府或具官方色彩的非政府組織影響力逐漸擴大。去年的太魯閣號事件記憶猶新,衛福部募到超過 10 億元全部以現金直接分配撥款,用在罹難者家屬、傷者和目睹乘客身上。再加上此次烏克蘭援助案,政府主動成立專戶勸募似乎已經成為常態。

早年發生災難事件時,民間的善意是由紅十字會或慈濟等大型民間組織承擔。後來幾次爭議重創了大眾對整體公益部門的信任,轉而要求政府單位出面承接。高雄氣爆、八仙塵燃、臺南地震、花蓮地震等,主要捐款因此都流向各地方政府或衛福部的勸募專戶。

因此,大致上可以將臺灣的災難捐款分為3個階段:

第一個階段約在 2016 年以前,因為紅十字會具有官方代理人身分,以及慈濟的救災動員能力受到肯定,所以災難捐款長期由民間承擔和執行。此時政府單位還謹守公益勸募條例第5條第2款前半段規定:「各級政府機關(構)得基於公益目的接受所屬人員或外界主動捐贈,不得發起勸募」,採取非常被動的姿態。

2014 年高雄氣爆事件時,慈濟在救災區設置關懷服務站。圖/玄 史生 @ flickr

第二個階段由於信任轉移,大約從 2016 年紅十字會失去官方代理人身分、慈濟運作更趨低調開始。因為民眾高張的善意本就是兩面刃、處理不當有可能引發政治危機(例如捐款使用不當、金流不透明引發爭議等),為了回應需求並管理政治風險,政府逐漸由被動轉為主動勸募善款。

在這個階段同時也設立了「善款管理及監督委員會」機制,由政府官員、會計師、律師、工程或結構技師及災民代表等組成,以昭公信。這個趨勢成為慣性之後,便一再強化了民眾「遇到災難就捐給政府」的預設想像。

第三個階段是從去年(2021)太魯閣號事件(4月2日即將滿週年)乃至烏克蘭援助案,都是由官方主導、幾乎沒有其他公益組織募款的空間。在這個階段,政府更著重援引公益勸募條例第 5 條第 2 款後半段的規定:「⋯⋯但遇重大災害或國際救援時,不在此限」,在事件初期就採取主動積極的行動。

從人為疏失、官僚失職到善款挪用,總是民間在買單

3個階段演變下來,民間的災難捐款在官方更有意識地引導下,逐漸被收攏在政府的運作框架中。然而一直以來,政府收受捐款的爭議也履見不鮮。

這次烏克蘭援助案,賑災基金會的規畫細節只有「謹遵專款專用原則,用以協助烏克蘭醫療援助、難民收容安置及供應民生必需品等項目。募得款項將全數交由中華民國(臺灣)外交部統籌協調,與相關國家及組織合作,共同執行對烏國之人道援助工作」。

相比於長年參與國際援助、此次只能低調募款的慈濟紅十字會世界展望會,這樣的規畫很難稱得上符合預募 10 億元的規模。對於這 10 億元,預計將如何支付、何時何種方式交付、是全數捐出還是分階段交付?民眾除了相信政府,並沒有獲得更多有意義的資訊。

民眾協助烏克蘭援助行動。圖/取自外交部 fb

當然,在災難剛發生的緊急情況下,可以理解募款初期,沒有時間把重建計畫想清楚、把需求盤整過。但相對而言,政府本就具備全面性的能力和規模,較可能快速掌握資源需求及重建藍圖,理論上應該用更高的標準跟民眾溝通,並且持續修正,但現況卻正好相反。

此外,政府即使在什麼都不做的情況下,只因為是政府,便能獲得民間信任;反過來說,民間募款規畫得再細致,也難以贏過國家動員募款的規模。這種官方專戶獨占信任與募款聲量的局面,不僅和民間組織產生不公平的資源競爭,還大幅降低了政府溝通的意願。

以八仙塵燃和太魯閣號事件來說,這些事件並非單純的天災,而是個人行為加上政府治理失靈而造成的意外;以烏克蘭援助案來說,這件事本就是國際援助的一環。政府收受民間捐款之後,反而降低官僚究責的動力,或針對我國長期遠低於日韓與聯合國標準的國際援助預算,也缺乏檢討的機會。

最後,由於常出現「民間愛心大於重建需求」的溢募狀況,政府發動的災難募款一直都有剩餘款轉捐爭議不知如何處理的問題。若比照 921 地震將結餘轉捐給賑災基金會統籌調度,另外再強化賑災基金會的防備災、緊急援助角色,不失為解套的方法(不過這牽動了賑災基金會本身的定位是否更動,以及專業執行能量是否適足)。

這也確實是臺南 2016 年地震的善款結餘規畫方案之一,然而最終臺南選擇將結餘款 15 億元轉至新設立的「臺南市政府重大災害賑災捐款專戶」。有了前車之鑑,花蓮也將設立「花蓮縣重大災害民間賑災捐款專戶管理運用委員會」,並預計將 2018 年震災剩餘款 10 億元轉入該專戶。

簡言之,特定災害捐款經過地方政府公告後若無人異議,餘款將直接轉入地方政府新設的重大災害專戶。換句話說,這些結餘款仍然在地方政府的管理之下。好處是比較貼近在地,壞處則是有可能成為利益交換的不當用途而無法依實際需求流用,或可能遁入民眾無法監督的灰色地帶。

既然承載民間信任,政府更該嚴以律己

賑災基金會承接了 921 震災善款最後的動能,長期以來在幾次重大公共事件中扮演轉捐款或結餘款重分配的角色。而烏克蘭援助案的特殊性,使得賑災基金會轉變為主動執行勸募的一方,頗有取代當年紅十字會官方代理人地位的味道。但跟當年不同的是,這次政府更加主動積極地、幾乎壟斷了收受災難捐款的能量。

外交部部長吳釗燮(右 2)在 3/7 透過駐波蘭代表處,先提撥民眾捐款的新臺幣 1 億給烏克蘭賑濟難民專責單位。圖/取自外交部 fb

一方面因為近年來大型民間公益組織爭議頻傳,民眾在失去信任之下出現信任轉移,寧可相信官方的募款專戶;另一方面,捐款人不重視捐款運用規畫及後續的結餘處置,比較在意善意或理念的表達,進一步鞏固了政府收納災難捐款的態度,使其更不需要向民眾提供捐款運用規畫和處置說明。

對比於一般公益組織處理公益勸募時,會被要求種種細節和繁冗核銷,政府部門既是球員又是裁判,如果不把對公眾溝通的標準拉高,就會產生負面的示範效果。

如果「政府勸募」已經成為臺灣重大公共事件募款的新常態,那麼公益勸募相應的修法也應該進行。雖然說,法制的調整只是最低標準,政府部門應該盡可能在勸募初期就把輪廓描繪出來,並隨著資訊更加充分而不斷更新規畫的細節,執行的剩餘款也應該有規畫想法。這不只是為了一次性的災難勸募,而是為了推進整體公益捐款理性討論的邊界。


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首圖/取自外交部 fb

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