余孟勳專欄/太魯閣事故該捐多少才夠?支持修法讓愛心不再被浪費

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編按:4 月 2 日,適逢清明節 4 天連假第一天,臺鐵 408 車次太魯閣號行經花蓮大清水隧道時發生出軌意外,釀成 50 人罹難、218 人輕重傷的嚴重事故。針對此事件,4 月 3 日衛福部緊急成立捐款專戶

本篇為 Right Plus 專欄作家、公益責信協會理事長余孟勳所撰寫,余孟勳以往例,包括八仙塵燃、高雄氣爆等事件,針對「政府發動勸募」所引起的爭議發表評論。

臺鐵 408 車次太魯閣號事件後,衛福部在 4 月 3 日緊急成立捐款專戶,接受民眾捐款至 4 月 30 日。衛福部長陳時中表示,該專戶截至 4 月 11 日已收到逾 33 萬筆、約 8.1 億元的善款

衛福部也將成立「捐款及監督管理委員會」,最快本週開始擬定善款使用方向與內容,秉持以公開透明、專款專用的原則辦理

衛福部針對 4/2 太魯閣事故提供捐款專戶。圖/衛生福利部

發生災難事件,由政府成立專戶勸募已不是第一次。值得注意的是,政府勸募的重要性快速提升。新聞事件帶動公眾的傷痛共感、激發「我一定要做什麼」的善意,早年是由慈濟或紅十字會等大型民間組織承擔。如今已逐漸變成以政府捐款專戶為主,從高雄氣爆、八仙塵燃、臺南地震、花蓮地震,乃至此次太魯閣號事件,趨勢非常明顯。

究其原因,大型民間組織逐漸失去大眾信任根基是最主要的因素。根據中研院的臺灣社會變遷基本調查,民眾對大型民間組織的信任度從 2013 年的 60% 快速下降至 2019 年的 35%。這段期間,臺灣經歷幾次大型民間組織的爭議,幾度重創了大眾對整體公益部門的觀感,而無法回復。

換句話說,政府發起災難募款,其實也有不得不然的意味。未必是與民爭利、轉移焦點,而是社會的信任轉移。

重大突發事件,到底該募多少、怎麼使用?

以八仙塵燃為例,政府發起勸募可能造成資訊空窗和資源排擠等問題。

新北市政府在 2015 年 6 月 27 日的八仙塵燃事件後,立刻啟動愛心專戶,截至 7 月 6 日上午 11 點為止,總共募得約 8.4 億元,已經超出新北巿政府原本預募的 2 億元,而且超出不止一倍。

新北巿府預估的捐款執行(使用)期限是到 2016 年 6 月,也就是說,它們評估 2 億元是捐款運作一年所需的合理規模,那麼,多出來的金額要用在哪裡?我們不妨看一下當時的募款計畫書:

顯然這份計畫書應該還要有附件,不然一頁募 2 億有點說不過去。計畫書的附件(如果有的話)為何不一併公開呢?坦白說,公告這樣的預算書參考價值很低,2 億元的金額總該有計算依據和框列項目。

可以理解災難發生工作重點不在勸募、所需經費無法精準計算,但儘可能的理性說明,不僅能讓大眾捐款人更明白資金的預計用途,也能捐得更放心。

在八仙事件後,原本粗估每位傷患需 2 百萬元,總共大概需要 10 億元。然而截至 2015 年 7 月 6 日,新北巿府已募得 8.4 億,加上八仙集團出資 1 億成立信託基金,即使未納入陽光基金會事後啟動的民間募款,總計民眾捐款已達到 9.4 億。

究竟應該捐款多少才夠?一場重大事件到底該處理到什麼程度,才是合理完善?

廠商疏失卻由民間買單、政府補貼,排擠公共財

依據財經媒體工作者楊泰興以經濟學角度分析,八仙事件責任明確、屬於商業行為,卻以公共募款來補償受害者。大規模的捐款及政府補貼承接了風險及外部性成本,等於誘使廠商以不負責任的態度競爭── 反正出事也沒什麼責任,何必投注成本加強安全呢?

而政府補貼,或稱為「移轉性支出」,本就是資源重分配的手段。如果從社會公平的觀點來看,大幅勸募及補助這些受害者,一方面墊高了受助對象的期待(以及未來可能的糾紛),另一方面,原本研議動用短期預備金,甚至由政府主導以基金會長期投入,恰恰代表了資源的排擠,一舉影響了短中長期的公共財政支出規畫。

衝動捐款沒人驗證?資訊揭露的價值,在於監督與互信

事實上,災難捐款具有特殊的時間結構,最主要溝通捐款使用的時機落在「開始募款後」與「緊急處置完成前」。(參考:當洄瀾成為海嘯:從花蓮地震的災難捐款展望永續城鄉

依據公益勸募條例,除非急難,政府機關不得對外勸募,並必須於年度結束後 2 個月內將捐款運用情形呈報上級機關。

也就是說,除非政府機關主動公開資訊(如高雄巿政府關於氣爆案的獨立網站,且募捐當時每日更新捐款徵信),否則捐款徵信或運用情形一般大眾根本無法得知,而且資訊恐怕也不具時效性,導致像臺北市政府轉捐 921 捐款餘款的爭議

公益組織原則上應在公開勸募前取得募款核准,唯有急難狀況可以在勸募開始後 5 日內補正申請、7 日內主管機關需回覆准駁。也就是說,假設災難捐款的高峰是在災難後的幾天內,這段時間的捐款是無法查證勸募字號(是否合法)、同時也沒有資金運用計畫書等文件(是否合理)可參考的。

或許有人認為「反正捐款人多半是衝動捐款,又不會看」,但資訊揭露的價值在於公眾審閱帶來的監督效果,並增加互信。更何況資訊是否運用或如何運用是一回事,不能免除資訊揭露的義務

我們當然可以討論要揭露到什麼程度,例如公益勸募管理系統需不需要定期(如每天)或即時揭露募款情形,以避免嚴重的溢募情形。(溢募金額龐大,是不是也代表弊端或浪擲情形容易出現?)

高雄巿政府關於氣爆案的獨立網站,於募捐當時每日更新捐款徵信。圖/石化氣爆善款資訊網

依據衛福部的統計,八八風災當時溢募達 103 億元(約多出 67%),2014 年冰桶挑戰後,主管機關即訂定「喊停機制」。然而這項機制的發動方還是公益組織,為何不揭露更即時的資訊讓捐款人決定要不要踩剎車呢?而且,也尚未看到政府對所發動的勸募主動喊停。

支持公益勸募修法,避免愛心再被浪費

政府針對災難募款缺乏規畫,往往讓結餘無法動支、只能放著。以 2016 年的臺南地震為例,其震後善款在 2 年後仍有 20 億的結餘,支用比例僅達 54%; 2018 的花蓮震災,花蓮縣政府總共募得 27 億元,目前僅執行 13 億元,支用比例僅約一半。

仔細看「花蓮縣政府 0206 地震災害捐款管理及監督作業要點」,支出只能用在扶助重建相關事項,但最新的委員會紀錄裡,有些支出其實是用來備災購買救災設備

這些事也很重要,卻跟原本的用意(作業要點)不合,也因此不符合專款專用的原則。更不用說所謂的「善款管理委員會」並非具有授權正當性的組織,這些善款游離於正規的公務預算之外,真的受到比較好的監督嗎?

這也是許多災難捐款的痛點── 因為事態緊急缺乏規畫,卻又被專款專用束縛,導致結餘款動彈不得,也就造成所謂的「浪費愛心」。

2018 年 2 月,蔡英文總統於地震後前往花蓮勘查災情。圖/@ Wikimedia Commons

針對公益勸募的種種問題,主管機關衛福部社工司其實一直以來也在推動修法。無奈重要性不足,在立院總是被排在後頭、一再被退回,加上與各個業務主管機關之間的競合,推動頗為困難。

公益界目前幾個重要的募款議題,包含政府勸募網路勸募(如群眾募資)災難勸募等,都還在討論修法的階段。再加上臺灣獨特的發展脈絡,使得國際上的做法與典範,不見得都適合採用。

社工司也一直在研究分級管理的可行性,例如討論財團法人回歸《財團法人法》管轄,直接擁有勸募權;規模較小的勸募案則採報備制,規模較大的採許可制;常態勸募與非常態勸募也加以區分。但這些目前都還在研究、尚未形成法條草案(說不定還得大修)。

這次的太魯閣號事件,衛福部開設專戶收受捐款可說是箭在弦上,不得不發。但如果能因此讓大眾更支持公益勸募修法,未嘗不是一個正面的效應。

與過去幾次地方政府勸募(或中央勸募後撥交地方政府執行)不同,此次完全是由中央主責。因此,這是衛福部樹立典範的機會──

關於捐款金額已超過預算則喊停、如何建置善款委員會、如何實現不低於公務預算的監督密度剩餘款的可能處置、對公眾公開徵信的密度和深度等,都可以明確提出更佳的實務作法。

而這些做法,當然也就能帶動公益勸募的修法方向。

我們能做些什麼?長期支持、不指定用途、參與公共討論

現在對於事故的究責極端紛亂,好像反而沒有誰需要負責了。其實出錯並不只有少數人的責任,當然無限上綱又變得無從著力,所以應該踏實一點問:我們能做什麼?

日本的黑川教授於《平凡的美德》中提及,福島災變是「根深柢固的日本文化傳統;我們的反射性服從;我們的不願意質疑權威;我們的固守成規;我們的群體主義;以及我們的孤立褊狹」。

他真正想說的是,每個人都要對國家的決定負責

海嘯式的捐款(或捐血、做志工)只是曇花一現,然而,遭遇事故的個人與家屬需要的是長期陪伴,而不只是一時的愛心氾濫。

例如,在公益勸募條例規範底下,募款所得原則上必須在 3 年內支用完畢(可向主管機關申請展延),這等於以法律侷限了公益組織的視野。因此,定時定額長期支持深耕相關領域的公益組織,不僅可以讓組織的財務穩定、易於發展中長期規畫,也可讓它們更加專注於投入議題與服務。

此外,如果信得過捐款對象的專業及承擔責任的能力,不指定捐款用途能讓組織的善款運用更有彈性,同時也不必因為後勤行政成本(overhead cost)限制組織的發展,或甚至要求社工回捐薪資(強迫工作者回捐薪資給組織),更可以進一步提升整體公益組織的專業性,改善助人工作的環境

除了捐款,改善社會氛圍或許能有更多人可以受益。同時,公共安全、災難防救、醫護或警消的勞動權益、健保制度崩壞的可能、醫療糾紛、安寧照顧等,也都跟每個人的生活息息相關,多加理解參與公共討論才能創造系統性的長久改變。

如果認為公益勸募制度有改善的必要,也請關心並支持修法。如此,才不會每次都倚靠燃燒眾人熱血、渡過難關,然後感嘆「臺灣最美麗的風景是人」,卻忘了最大的風險也是人


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原文「余孟勳專欄/塵爆捐款:如果我們在意的是未來」、「創辦人手記 #60 政府發起勸募」分別刊載於 NPOst 公益交流站、作者臉書,Right Plus 獲授權整併轉載


首圖/阿布拉_卡達布拉 @ flickr, CC BY-NC-SA 2.0

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