余孟勳專欄/肯定財團法人法通過,但亟需更高層級的協調單位

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2019 年 2 月 1 日財團法人法實施後 ,所引發爭議除了公設財團法人的章節,民間的主要批評亦包括:

  • 個別捐補助案件不能超過收入 10% 的限制,降低了行善的意願和彈性;
  • 捐補助名單要求完全公開,與隱私性之間的衝突;
  • 會計及內控內稽制度未對齊,各主管機關任意想像自由發揮。

暫不討論實務上如何解套,這些爭議折射了幾個重要的問題:

  • 從風險管理或防弊來看,付出這些代價是合理的嗎?
  • 如何對齊各方的想像和能力?
  • 如何真正的促進公益?

嘴巴說放你去飛,實則什麼都要管:政府應降低對公益部門的外部控制

財團法人法多年來進出立法院,此次強勢通過的重要原因是「洗錢防制」的國際評鑑,以及實現民進黨政府「轉型正義」的主張。由此觀之,財團法人法的真正立法目的是要處理國家治理的風險:防堵資金和影響力從公益部門逸出並控制企業或政治,要求公益組織的運作更符合公共或公益性,藉此促進公益發展。

不過,這個「防弊就是興利」的邏輯不會自動成立,因為消除風險要付出成本,而這個代價是否合理?

從風險管理的角度來看,最終目標不是要消除所有風險,而應該是在可忍受的總風險之下,權衡各種風險。下圖取自美國會計師公會,假設左邊的風險總值是固定的,右邊的風險彼此之間具有代換關係,包括固有風險(組織不管做什麼都會有的特定風險)、控制風險(內部控制無效的風險)和偵知風險(無法偵測出問題的風險)。

應用在這次財團法人法通過的事件上,就是政府希望降低公益部門在國家藍圖裡的風險(左邊的風險總值),而其手段就是要求董事會的法律責任、建立內部控制(降低右邊的控制風險);實施內部稽核、要求公開資訊(降低右邊的偵知風險)。

這個想法是合理的,只是未觀照全局。財團法人法大幅加強了組織治理的內在責任,卻未放鬆既存的外在控制。像是具有過渡性質的公益勸募條例,仍要求組織每年募款都要專案申請;另外,要求每年繳交預算等文件但流於形式,而且評鑑或檢查的密度仍高。試想,當組織已符合現代治理的標準,每年的常態募款為何還需要政府專案核准?外部評鑑或檢查的密度是否應降低?甚至以預算而言,它本就是內部控制的一環,如果已建立制度還有內部稽核,為何不回歸組織自治?

更進一步談,公益組織存在的正當性(legitimacy),過去由政府決定。但隨著社會變遷,需要對更多利害相關人交代,而這也就是責信的當代意義。組織治理要求平衡不同利害相關人之間的權力(power)及利益(interest),而不是只符合法律要求而已,希望公益組織成熟、負起責任,這大致也是財團法人法所指引的。不過如果未同步減輕其他束縳,還是覺得「管制公益組織是政府的責任」,無益於公益事務的成熟,政府不僅承擔了過多而無用的檢查成本,而且更像是嘴巴說放你去飛、實際上仍然什麼都要管的直昇機父母

法案通過值得肯定,但後續執行有待指引培力

依據前述的財團法人法與治理實務的比對,授權由各主管機關決定的事項約略可分為:

  • 資訊內容或程序:公開資訊、會計及財務報表格式、誠信經營原則等
  • 管理密度:會計師查核或內控內稽制度門檻、捐補助個案超過 10%、捐補助名單公告等

首先以資訊內容或程序而言,各個主管機關所定義的「財務報表」彙總如下:這呈現了 3 種不同的觀點,

  1. 傳統(法務及教育財團法人):仍與政府會計扣連,保留了主管機關過去管理辦法要求的財產清冊
  2. 折衷(社福、環保、金融、文化、內政財團法人):不包含財產清冊
  3. 國際(衛生財團法人):合併收支餘絀及淨值變動表成為「營運活動表」,新增「功能別費用表」
圖表/作者提供

會計項目也有類似的分歧,各個主管機關對於如何表達財務報表的「淨值/淨資產」要求不同:這不只是名稱不同而已,背後代表了不同的意涵:

  1. 傳統(內政、金融、法務、文化、教育財團法人):仍依據政府會計,保留了過去管理辦法的表達方式
  2. 折衷(社福、環保財團法人):統稱仍是「淨值」,但子科目從性質別調整為受限制情形
  3. 國際(衛生財團法人):直接採用目前國際常見的表達方式
圖表/作者提供

值得思考的是,這些事項是否需要由各主管機關分別訂定?依據跨國研究,絶大多數國家都針對非營利組織訂定會計原則,而不是在框架層次就南轅北轍。由於政府長期以來管理手段的單調,政府會計的主計觀點仍主導一切,壓抑了非營利會計的發展,而與國際脫節。現今更沿續之前的管理方式,任由各主管機關自由想像,造成的不只是學術爭論和行政困擾,更深層的問題是阻礙專業化、人才培育和溝通效率,削弱了強制公開資訊、爭取公眾信任的意義

其次,就主管機關的管理密度而言,對於財團法人應訂定內控內稽制度的門檻有不同的設定:這 3 種設定包括較寛鬆如衛生、長照法人等,或折衷的社福法人等,或較嚴格的內政部主管財團法人。然而就直覺而言,內政部主管的財團法人或許較為龐雜,但風險未必顯著高於其他部會,為何需要如此低的門檻、更普遍的施加管制手段?

財團法人法裡授權各部會自訂門檻的原意是「分級管理」,也就是依照資金或影響力規模分級。但這個用心被各個主管機關拆解之後,便因缺乏統籌而大打折扣。此外,負責解釋財團法人法的法務部,在前述的幾個面向都採較保守的觀點,讓人不禁懷疑是否真的理解治理不等同於加強管制,而且也擔心實際執法不進反退。

圖表/作者提供

綜而言之,財團法人法做為領頭,跨出了重要一步,但身體其他部位跟不上,就有跌跤的可能。公益組織本身及董監事會缺乏指引和培力之外,目前行政部門的架構也無法有效執行該法的精神。試問,各主管機關的業務主管人員,真的懂財團法人法及其背後的治理精神嗎?而在這種運作模式下訂出的子法,是否受到該部會所援引的專家學者左右、無法得到開闊的公益部門視野?

以設置內部稽核人員為例,內政部的門檻偏低,問題是誰來處理共通的(common and shared)問題,像是懂公益組織的內部稽核人員在那裡?過去這些人員的訓練都以商業部門為主,未來這群人要接受哪些訓練或認證,才能符合公益部門的需要?甚至學校教育或高等考試,是否需要相應的調整?這都是亟待處理的課題。

促進公益,亟需更高層級的協調單位

哲學家 David Ruelle 認為立法者與官員應該要理解,為了達到更好的均衡所做的決策干預,有可能產生劇烈的震盪或災難性的結果(註)。財團法人法意欲推動非營利治理的現代化,但就當前現實而言,震盪仍在持續之中、成效仍是兩說。

圖/Sweet Ice Cream Photography @ Unsplash

過程未充分與公益組織溝通、舊有的管理機制未被汰除、既存的行政架構拆解了分級管理的美意,在在抵消了財團法人法所應帶來的公共利益,也讓當下的混亂變得難以忍受。公益組織將之視為國家管制的步步進逼、產生對抗心態:一方面不免出現「向後退縮」的拉力,哪怕長期以來對公益勸募條例諸多抱怨,寧願維持現狀;另一方面,執法過程所產生的更多對立消耗,當然不利於彼此的合作關係。

公益部門做為永續發展路上重要的行動者,其重要價值在於促進公民參與,校正與監督政府和巿場力量。制度干預如果無法激發好的進展,反而枯竭了部門的資源或活力,結果就是不可承受的災難。

如何共同調適與學習?如何更明確的提供誘因或支持?如何跨部會溝通?如何標定公益部門在國家永續發展藍圖裡的位置?顯然都不是單一部會可以處理的問題,也因此財團法人法或公益部門的未來,很大程度取決於何時有高層級的協調機制出現(例如美國的 Foundation Center 或英國的 Charity Commission),負責主導、協調與擘劃前進的節奏。下一步究竟任由雜草蔓生,或補足更細緻的溝通校正?

徒有財團法人法當然不足以促進公益。它雖搬動了公益事務發展的轉轍器,大方向正確,但究竟讓列車加速抵達或失速出軌?只討論財團法人法的條文是不夠的,重點在於縱觀全局的視野和接續的作為。


延伸閱讀:余孟勳專欄/財團法人法實施了,怎麼辦?


註解:轉引自《液態現代性》(Zygmunt Bauman,2018,商周出版)。

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余孟勳

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