余孟勳專欄/財團法人法實施了,怎麼辦?

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財團法人法實施了,怎麼辦?」這是從 2019 年 2 月 1 日之後,公益組織之間最常聽到的話題。迷惘、擔憂、焦慮甚至憤怒,各式各樣的情緒瀰漫在董事會、執行長及第一線的財會人員之間。

對董事會而言,突然高張而明確的法律責任、如何推動內部控制機制的組織變革,不免動搖單純「做好事」的初心;對執行長階級而言,董事會開始積極介入運作,「誰來掌舵」成為新的權力競合;而財會人員面對紛亂不已的資訊格式和揭露要求,只能目瞪口呆的束手無策。

非營利治理:摸著石頭過河好多年

「治理」(governance)探討的是「權力如何被行使、達成什麼結果」,對非營利組織來說,大致上就是董事會如何組成、行使職權,以及關照所有利害相關人。

在臺灣,長期以來的爭議之一是「萬年董事會」,也就是董事會總是同一群人,決策和利益始終都在小圈圈裡。從這點來看,不妨試著從「董事實際任期多久」觀察臺灣非營利組織權力運作的狀況。此處試以司法院的「法人及夫妻財產登記公告」查詢知名基金會的董事名單,並加以比對整理。(註 1)

依據公告系統的資料,慈濟慈善事業基金會董監事的組成大致可分為 3 個時期(如下圖):

  • 2010 年以前:至少有 15 年的時間都是同一群董事,而且絶大多數是出家師父(姓氏為「釋」)。
  • 2010 ~ 2017:董事會擴大,從 7 人變為 11 人,出家師父比重大幅降低(僅剩 2 位)。
  • 2017 之後:董事會再次擴大,變為 15 人;新設 2 位監察人;董監事更換超過 10 人,並引進社會賢達。
圖表/作者提供

這 3 個時期的演變,正好是臺灣本土組織治理轉型的縮影。早期,慈濟基金會的宗教色彩濃厚,因為是由宗教召喚及驅動的慈善行為,權力核心與宗教事務核心高度重疊;中期,基金會的規模已不可同日而語,登記財產總額從 19 億增加到 270 億,這將近 15 倍的成長對運作能力是極大考驗,理所當然的宗教核心與慈善核心逐漸分離;較晚近則是接續 2015 年公眾質疑和抨擊的巨大風暴,為了更取信於大眾而設立監事會,並引進外部的知名社會賢達(如臺大社會系馮燕教授、政大會計系鄭丁旺教授等),此時基金會規模已超過 800 億。

總結這樣的演變過程,慈濟的轉型分別來自內部成長外部課責的壓力。與此同時,臺灣非營利組織發展的環境卻沒有太大變化。以法規來說,2006 年施行的「公益勸募條例」只針對募款行為,在財團法人法通過之前,董事會的運作長年來只有民法可依循,從未被要求治理責任財務透明;以自律機制來說,雖然與公益勸募條例約略同時出現,但慈濟從未加入自律聯盟。

也就是說,過去 20 年來臺灣公益部門快速成長,一方面法規未能回應或指引,另一方面部門的自律缺乏強制力,公益組織便只能自行想像、摸著石頭過河。但對鎮日埋首於社會議題的公益組織來說 ,關於策略或治理架構的討論因為不急迫,一般來說難以進入日常議程裡。直到壓力累積到不可忽視,才被迫被動因應。

同樣具有宗教色彩的臺灣世界展望會,其權力核心的運作型態就與慈濟明顯不同:董事會平均任期不超過 8 年,而且 2001 年就設有監事會。2 者身處相同的法制環境、未曾加入公益自律機制,為何造成如此差異?原因很可能是世界展望會有來自國際的知識支持規約限制

圖表/作者提供

回首當時的慈濟爭議,固然本土公益組織有一定的責任(沒有及早意識到變革的需要、意識到卻選擇不處理,或處理速度或幅度不夠等),但從更大的社會脈絡觀之,這樣的衝突似乎是必然且無奈的。檢討個案的同時,不能不直視背後的結構因素:想成為好的公益組織,是組織個別的責任而已嗎?做為最低標準,政府所主導的法制環境又應該如何被檢討呢?

通過法案以回應現代公益治理的想像

「什麼才是好的非營利組織?」這答案並非永遠不變,而是會隨著社會變遷而有所不同。因此,無論是做為最低標準的他律義務,或高標準的自律期待,都應該先試著回答這個問題。

若將目前美國英國歐洲等地的最佳實務(best practices)加以整理,可呈現各地對於公益組織理想型態的想像。其中普遍共同的想像,與此次財團法人法的進展、授權各主管機關管理,或未明訂而交由自律等面向,比對如下(註 2):

主要面向最佳實務財團法人法的進展授權各主管機關要求組織自律的新挑戰
法律遵循與資訊揭露利益衝突原則及處理機制財團法人法僅規範原則及定義自訂利益衝突迴避或處理機制
運作資訊公開明定資訊公開義務決定需公開何種資訊、何時公開、如何公開的最低標準可以再多公開那些資訊、更頻繁,或更容易取得或理解?
考慮揭露如何衡量成果未要求年度工作報告細節;要求捐補助單一對象不能超過 10%,以維護公益性主管機關可專案核准超過 10% 的捐補助案具體衡量成果,從產出(output)如何指向成果(outcome)或甚至影響力(impact);捐補助的合理評估流程
書面道德準則要求一定規模以上應訂誠信經營規範分別訂定誠信經營規範指導原則部門(sector)誠信經營規範
有效治理董事會職責明確,及評估機制明訂職務內容及法律責任建立董事會的培力及自我評估方法
董事會具規模及多元性明訂董事會組成及連任方式等多元性可進一步考量性別、族群
董事會原則上不支薪,否則應予揭露確定董事不支薪原則,專任董事長除外部份主管機關之財報編製準則的其他揭露事項,要求揭露董事會的薪酬狀況資訊揭露應涵括所有給付,包含固定或非固定薪資、實物補貼等。
財務監督正確具時效的財務記錄及控制,並經查核一定規模以上應建立會計、內部控制及內部稽核制度;一定規模以上應經會計師查核簽證分別訂立門檻,以及「會計制度及財務報告編製準則」等子法有意義的控制制度及財務報導(financial reporting)
清楚的差旅費規定未要求,主要規範於稅法(所得稅法、查核準則等)差旅費資訊揭露
足夠的行政後勤預算未要求。稅法要求的是年度公益支出比例下限;公益勸募條例則是規定勸募相關支出的上限預算編製是否合理、董事會是否理解行政後勤費用的必要
負責任的勸募勸募文件或口語正確且真實未規範,主要載於公益勸募條例主要為法律遵循
訓練及監督募款人員符合法律要求,並避免使用有爭議的募款方式設立登記後,才可以用財團法人名義公開勸募合理的勸募倫理為何?新型態勸募為何?
維護隱私,但仍需符合法規要求公開捐補助名單如不欲公開捐補助名單,須經主管機關核准調和法規與隱私之間的衝突

很顯然的,財團法人法踏出法制環境裡重要的一步,全面性的回應了這些現代治理想像:包括避免利益衝突、強制資訊公開、加強董事會法律責任、建立會計及內控內稽制度等。

這代表的不只是由《民法》逐漸過渡到正視公益部門存在而已,更代表的是對於「什麼是好的公益組織」觀點的改變:從單純信任的善意,走向制度化的明確要求。這不是說政府或大眾不再信任公益組織,而是在複雜的社會及科技變遷等因素下,過去的信任已不足以支撐現在的關係。就結構因素來說,財團法人法一次性的提高了最低標準,從立意來說是極好的、劃時代的,但與變革相伴而來的就是衝突,以及究竟是否「促進公益」的質疑。


延伸閱讀:余孟勳專欄/肯定財團法人法通過,但亟需更高層級的協調單位


  1. 董監事實際任期過長,便有是否符合公共利益的疑慮。不過公益組織的型態多元,直接服務或捐助型的基金會的公共利益如何維護不能一概而論;另,任期過短則不利於組織穩定,將升高運作成本。此外,財團法人董事採指派制,也就是由上屆董事指派下屆董事,因此即便換人,實際上仍有可能受到控制。
  2. 本文引用的國際非營利治理實務原則來自美國的全國自律機構 The Independence Sector、英國的主管機關 Charity Commission 及歐洲的大型基金會聯盟 The European Foundation Center 等。

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