【921 災變學習 4】首創線上捐款、失依兒信託、監護制度修法、巨額善款管理模式

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主圖/921 震後的埔里鎮公所。取自賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
採訪撰文/葉靜倫;研究整理/黃愉婷;製圖協力/林俐


1999 年,是一個連又笨又重的「大哥大」都還又貴又難買、許多人都還在用 BB Call 的年代,最熱門的討論區在 BBS 上,訊息交流用的是 MSN,沒有人想像得出什麼是 Facebook 和雲端協作。

921 震後,中臺灣多處連外通訊中斷,嘉義以北停電,流量最大、觸及率最高的新聞來源是中廣新聞網。警察廣播電臺隨後則發起「送收音機到災區」活動,加上後來行政院新聞局、國民黨與民眾響應,總計送了 33400 多臺收音機進災區。

資通訊不發達的年代,救助資源輸送成最大挑戰

在資通訊不發達的時代遇上百年大震,現在看來確實是另一種形式的「災難」。除了災區訊息難以往外向公眾與外地家屬傳遞,更糟的是對災民來說,包括慰助金與物資發放、服務中心地點、福利申請、安置規畫等攸關生存的消息都很難掌握,對大批長時間進駐災區協助收容與重建的各方工作者來說,輪職班表、個案資訊、訪視內容、需求評估、物資盤點、志工管理等無數複雜的表單與檔案更難以建立、連通與匯整。

圖/賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

也因此,從前期的臨時安置到後面的生活重建,許多社工每天在做的就是盡可能把各種訊息和資源帶進現場,或協助轉介服務,因為「這些訊息帶來的意義是『重建的可能』,人在絕望中如果看不到任何可能,如何開啟心理對話。」時任聯合勸募(聯勸)祕書長、在 921 與 88 風災前期都曾相繼組織動員社工隊進入現場的周文珍說。

如今,看不到盡頭的各式紀錄登打幾乎是每個社工日常的噩夢,但 921 當時大家最大的困擾則是沒有任何統一的文書格式──沒有人經歷過如此巨大的災變,平日的工作表格根本不足以應付,主責的公部門不僅無力理會,甚至拿不出任何邏輯清楚、欄位統一的災害清查家戶表。到最後,幾個民間團體必須自己協調出一個「登載資料一致」的版本,並且向外募了很多臺電腦,訪視時用手寫在紙本上再回頭逐一登打。

公部門為了佈達服務資訊,也傾全力多管齊下,包括電視媒體上的跑馬燈、廣播呼籲、出動社區廣播車、在服務中心貼公告、在緊急應變中心設電視牆等。時任臺中縣政府社會局專員、後接任臺中社會局長的王秀燕,當時必須指派 3 個人專門來接她的公務電話,接到手軟,後來又當機立斷牽出 20 支專線,四處公告。

臺中和平區 921 受災戶臨時帳篷住所。圖/柯金源 @ flickr, CC BY-NC 2.0

於是,災民如果沒有電腦上網查詢,就可以去聯合服務中心、鄉鎮公所、臨時收容中心服務臺詢問,或打這 20 支專線和縣府承辦員「約見面」、領取慰助金,社工還會趁機跟去,如果發現是老弱、單親等有額外福利需求的居民,就可以趁機建檔納入資料庫,縣府後來也主動製作災害資源手冊發放。

震後首創 1:重大災害家庭訪視表

最重要的是,臺中現場後來在災民基本資料之外,發展出自己的「重大災害家庭訪視表」,每個表格透過社工訪視匯整出家戶基本資料與需求類型,之後建檔合併成縣府資料庫。這個看似枯燥的無聊工作,3 個月後成為臺中縣府規畫 36 個災後救助方案的重要依據,「沒有事前那些需求評估,後面的計畫根本做不出來。」王秀燕說,之後幾年,這個訪視表甚至依震災和水災等災難類型分類,標示出家庭屬性與需求差異,2009 年莫拉克風災時,王秀燕領著臺中社會局團隊南下幫忙,便是以這些經驗協助高雄社會局迅速建立災變操作手冊。

10 年後的莫拉克風災,在公民科技飛速發展之下,僅管死亡人數不到 921 的 1/3,但全臺連動的程度已遠非 921 可比。除了噗浪、Twitter、MSN、PTT 上漫天飛舞的訊息,網友還立即以 Google Map 建構出「災情地圖」,與之後的「災情支援網」、「災情資料表」,以及「莫拉克災情網路中心」,不僅匯整、過濾、編輯網路上的風災情報,還與中央災害應變中心結合,透過動態、雙向的物資與志工情報匯整,協助全臺各地極欲伸出援手的民眾了解現場真正的需求。

圖/莫拉克災情地圖;Right Plus 截圖

10 年過去,莫拉克的網路災害協助模式至今尚未在中央建立,政府雖在 921 後成立國家災害防救科技中心,但最基本的現場物資與人力動態管理平臺始終付之闕如。

震後首創 2:信用卡線上捐款 & 透明的捐款運用管理

另一個在 921 時創建的突破,是由聯勸開啟的信用卡線上捐款機制。臺灣在 1989 年後開始發行 VISA 與 MasterCard 信用卡,1999 年 921 前,多數人對金融卡的印象就是正值火紅的信用卡預借現金機制(後來造就大批卡債族)。當時民眾若想要捐款,得用傳真或劃撥、再由銀行紙本授權。據周文珍所言,聯勸在當時首次串接信用卡金流,啟動線上捐款,從此改變臺灣公益圈的募款生態,最重要的當然就是捐款族群的改變,與捐款效率及安全性的提升

此外,身為臺灣公益捐款重分配的中介組織,擁有許多會計師的聯勸當時也肩付起捐款查核的重任。震後因媒體日夜播送災區實況,上百億的捐款如同所有人悲痛的情緒般亟需出口,據說任何人只要「在 ATM 上貼出劃撥帳號就會有人捐款給你」,這種幾近於「無政府狀態」的捐募亂象,後來成為 2006 年 4 月立法院三讀通過「公益勸募條例」的其中一個重大推力。聯勸也因此在加入「全國民間災後重建監督聯盟」(全盟)後,和幾個團體一起負責查核那些在媒體和 ATM 上募款的帳號與團體,並且說服各團體接受徵信,以提高公眾信任度。

921 也震垮了當時剛修復完成的霧峰林家花園。圖/鵬智 Bird 賴 Lai

事實上,透明、公開的捐款管理模式也是自 921 震後首開先河。當時全臺募得捐款總計超過 339 億元,其中 140 億元撥入中央的「921 賑災專戶」,行政院為了有效管理運用而召集各方賢達,於當年 10 月 13 日成立了「財團法人 921 震災重建基金會」,後由臺大教授謝志誠擔任執行長,運作 9 年後於 2008 年終止階段性任務。

論起 921 或臺灣任何重大災難的檔案整理,特別是財務的運用與徵信,約莫沒有人能比「謝志誠的觀察與學習」這個網站整理得更仔細了。從捐款收支、運用細目、密密麻麻的大小重建計畫經費使用,無一不缺。雖說臺灣有幸尚未再經歷如 921 等級的巨大災害,之後幾次的災難多以「社會救助金管理委員會」的形式處理,但 921 震災重建基金會的捐款管理及公告模式與程度,已是令人佩服的示範。

震後首創3:失依兒少信託基金 & 監護制度修法

震災重建基金會在當年 11 月亦通過了另一個 921 首創的「失依兒少信託基金」方案。剛開始是一群很想幫忙的律師偶然間向王秀燕提議,可協助災後未滿 18 歲的單親或失親兒將政府給予的震災慰助金成立信託專戶,並全額補助每年的信託管理費。這些慰助金結合各界捐款,動輒高達數百萬元不等,臺中社會局社工因此從震後第 3 天開始便逐一拜訪失依孩子的家屬,說服他們加入信託,以保障孩子的財產與未來。

臺中縣 81 名失依兒,後來有 79 名加入信託,當時的內政部兒童局(後併入衛福部社家署)並將之推廣到其他縣市,總計全臺 134 名 921 失依兒,有 127 名加入。更重要的是,失依兒少信託同時促成了民法 1094 條的監護制度修法,從此在原有的法定監護人缺席時,在地的社會福利主管機關便可被指派為未成年兒少的監護人。

921 受災兒童。圖/柯金源 @ flickr, CC BY-NC 2.0

監護制度修法與失依兒少信託基金的創立,在往後 20 年來的兒少社政服務中影響甚鉅。有了 921 的經驗,不只是莫拉克這樣巨大的災難,當重大事件發生、引起社會高度關注時也得以運用。例如 2002 年臺中豐原蘇憲丕警員遭槍殺後,家屬即因 921 經驗而得以接受社工的援引說明,以信託方式為失依幼子管理各界蜂擁而至的捐款。

讓各界的愛在社區裡紮根

震災重建基金會和聯勸這類型的捐款管理中介組織,在災後重建時發揮的另一大作用,是資助許多長期的在地發展計畫。因為災難發生時,大量悲傷、痛苦、令人心碎的畫面往往讓社會難以承受,一般人的捐款投注因此多集中在最開始的緊急救援階段。然而,若依周文珍所見,從災後的「緊急救援」、「臨時安置」到後期的「生活重建」,所需的合理資金占比應是 10:20:70,相當違背熱心大眾的直覺思考。

在生活重建期,許多中小型的、在地的社區發展組織都需要長達數年的資金支援,做的卻是一般人看不到立即性成效、最難以募款的服務紮根或人才養成。「重建是一個消長的歷程,外來的協助會逐漸散去,最後終歸得仰賴地方自發的力量。」周文珍指出,從 921 到莫拉克,資金的投注應盡可能保留在扶持災區的自助團體、鼓勵在地人才投入,並支持社區發展重建及跨組織、跨專業的合作。


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葉靜倫

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