【921 災變學習 2】協力合作不爭搶,為什麼這麼難?

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主圖/取自賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
採訪撰文/葉靜倫;研究整理/黃愉婷;製圖協力/林俐


921 震後許多年,學者們回顧災變經驗、援引國外研究,將災難管理依其性質與任務分成不同階段。這些分類名稱未必一致,但除了平日的防災準備(預防整備期),災後大致可歸類為災難發生當下的「緊急救援階段」(應變期)、災後 3 個月左右的「災民安置期」(災難復原期),與大約半年後開始的「生活重建期」。

當時,官方與民間諸多團體自震後隔月起便陸續成立了合作聯盟,包括臺中 30 個受災社區合組的「921 大地震受災戶聯盟」、時任中研院院長的李遠哲號召多個民間團體組成「全國民間災後重建監督聯盟」(全盟)、行政院主導成立的「921 震災重建推動委員會」、「財團法人九二一震災重建基金會」,以及由聯合勸募動員組織的「社工震災行動聯盟」(震災聯盟)等。

921 災後,時任中研院院長的李遠哲到災區巡視、關心災民。圖/埔基九二一 20 週年紀念粉專

聯合勸募(聯勸)是理念源自英國「慈善組織會社」、1887 年於美國成立、後來遍佈全球 40 多個國家的中介型慈善組織,1992 年於臺灣登記成立「中華社會福利聯合勸募協會」,本著對公益慈善團體的專業認識與支持,向社會大眾聯合募款,將資源做有效的重分配,並因此與地方社區力量建立長期的夥伴關係。

中介組織的動員力與災難角色

震後 2 天,在全臺還陷於一片驚懼時,聯合勸募便召開理監事會,會中來自身心障礙聯盟(當時的殘盟)、陽光基金會老人福利推動聯盟智障者家長總會等成員,在幾番討論後決定動用聯勸的急難救助金來成立震災聯盟,號召全臺社工分梯次進入臺中與南投重災區,並且在 9 月 26 日便先行派員南下,了解現場需求。

在那個連智慧型手機都沒有的年代,聯勸因長期資助全臺 300 多個公益團體而擁有豐富的聯通網絡,第一時間以電話、Email 和傳真向各組織盤點出全臺得空的 127 名專業社工,成為一支既有經驗又有資源的生力軍。「有經驗的意思是,至少家系圖要會畫、個案記錄會寫、社會資源知道去哪裡找。」現任畢嘉士基金會執行長的周文珍,時任聯勸祕書長,她估計每個人平均可以進入災區支援 5-7 天,於是編列小隊,再從中選出小隊長。

921 大地震將學校校舍震得嚴重扭曲且傾斜,現原況保留於 921 地震教育園區。圖/Ariel Chang @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

「當時只能從各團體交來的人力表單裡,憑著職銜抓人出來當隊長。但因為政府自己也一片混亂,通常只會交給你很粗略的任務指派,小隊長因此必須知道自己要做什麼。」然而,在 921 這個百年震災前,臺灣根本沒有多少學者在研究災難社會工作,有經驗的實務工作者更是少之又少,關於災後的不同階段、災難現場的工作方法與社工的角色,每個人都是一片茫然。

「說實在,那時候沒有人知道社工到底能做什麼。我記得第一批下去的社工什麼都要做,包括協調國軍搭野營帳篷來讓大家有熱水洗澡,或者幫災民的帳篷『做門牌』。看起來是雜事,卻是後來的需求與災情調查中很重要的依據。」周文珍說,災變剛發生時,滿足災民在現場的立即需求還是最首要的:「那時候哪有辦法做什麼心理重建?有社工還跟我說『我是來做心理輔導的』,我回他:『現在最重要的是上廁所的衛生紙和棉被!』」

「所以後來的莫拉克風災我就有經驗了,改為一開始就先個別徵召隊長,再來組成小隊。」周文珍解釋:「徵召的隊長都是有救災經驗的老手,要不就是平日在某些聯盟擔任祕書長的資深工作者。他們不一定是社工,有可能是心理、公衛等專業,卻都善於人力調配與多方協調。」

921 地震後,各地救援湧入災區,包括來自各國的救援團隊。圖為韓國中央 911 團隊協助臺灣進行救災行動。圖/@ Wikimedia Commons

當時的聯勸總共只有 4-6 個專職人力,也幸虧於國際聯勸的全球網絡,以及日本在 1995 年死亡人數高出 921 近 3 倍的阪神大地震所留下的慘痛經驗,幾個工作者自己上網研究,摸索出「緊急救援」、「災民安置」、「生活重建」3 個不同階段的任務內容。「那時候真的體認到,不同階段需要不同的專業進入。尤其剛開始的緊急救援階段,現場一大堆不知道要幹嘛的社工、志工和媒體真的很容易添亂。」周文珍說。

震災聯盟的這批社工被周文珍戲稱是一群「雜牌正規軍」,每個人的訓練背景、做事方法和專長領域都不同,「那是臺灣這麼多團體第一次的共同工作經驗,也讓我們學到中介組織在大型災難中如何動員各方、組織專業工作者、向公眾說明等,後來在 88 風災、四川地震和日本 311 震災中都幫助我們很多。」

復原路漫漫,首創災後生活重建中心

震災聯盟的社工隊在 11 月左右收隊,災區開始逐步進入重建期,聯勸退回原本中介組織的角色,不僅開始資助各團體震後的重建工作,也加入全盟的捐款監督委員會,協力監督四方的善款使用。

隔年 2 月 3 日,隨後原訂將施行長達 5 年的「921 震災重建暫行條例」公布,明定受災縣市政府應自行或委託民間,於各鄉鎮市中設立「生活重建服務中心」(重建中心),以對居民提供生活與心理輔導、福利服務、協助發展社區組織與協調轉介各方資源等。

921 災後,無家可歸的災民。圖/賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

現任南開科技大學「福祉科技與服務管理系」副主任的陳正益,當時是埔里暨南國際大學(暨大)的研究生,因緣際會進入南投縣慈慧善行協會所承接運作的重建中心(原「社區家庭支援中心」)。「從最開始的家庭支援中心到之後的重建中心,前後不超過 5 個人,我雖然是督導,但對我們來說都是第一份工作。重建中心是臺灣第一次遇到重災時的首創,剛進去裡面只有一張桌子和一臺電腦,所有的運作模式、制度、表格全都自己從零摸索,既倉促又混亂。」陳正益回憶道。

10 月 18 日,第一批由日本政府捐贈的臨時住宅(組合屋)在臺中東勢完工,接著南投、臺中、苗栗、雲林、嘉義等地陸續興建,總計 112 處組合屋、戶數達 5999 戶,其中南投就占了 7 成(81 處,共計 4076 戶),當中又以埔里的組合屋密度最高,規模小至基督教救世軍設立的蜈蚣社區(14 戶),大至慈濟功德會的大愛村(317 戶)。這使得各重建中心後來在人力有限之下,都把全付心力集中投注在組合屋社區。

資源一進場,合作就變調?落實個管中心與服務協調

陳正益雖然是臺中人、又在暨大念書,剛進現場時為了快速建立關係、掌握狀況,還是必須和同事四處拜會各個社區頭人,包括各組合屋的管委會主委、總幹事、理監事、村里長等,過程中還經常必須喝酒搏感情,「酒量都是在那幾年練出來的!」他苦笑說。

埔里鎮信義路日式組合屋,住宅中央。圖/內政部營建署 921 災後重建專輯

「當時最大的困擾就是服務和資源重疊,亂七八糟。各單位都有自己想做的事,沒有人要整合。而且每個單位一進來就先去組合屋訪視,訪到後來居民都會抱怨,說『不是剛剛才走一個單位嗎怎麼又來問,問的還都差不多』。」陳正益指出,類似的抱怨很多,且相關資源過度集中在特定的組合屋社區,有些人收到的白米多到長蟲、棉被和衛生紙疊了 3 層高,較偏遠的社區卻可能連訪視、物資與活動都沒有,問題逐漸浮現。

「其實服務與資源重疊是重建現場很常出現的狀況,」走過 921 與莫拉克 2 大災變的周文珍也說:「例如一個身心障礙又單親的孩子,究竟是兒少還是身心障礙團體要接手?而且同一個家庭,可能還同時有身心障礙或婦女團體在協助。所以後來的莫拉克風災,我們才發展出服務協調,大家靠著聯繫會報來共享資源、互通訊息、協調服務,這些在 921 當時都很難做到。」

不過,南投幾個重建中心逐漸開始意識到「這樣不行」:「各個重建中心開始建立定期的聯繫會報,不同類型的服務團體會一起進行需求調查和訪談,協調同一個居民的不同服務要如何分工。後來社會局還另外成立了個案管理中心。」陳正益口中的「個案管理」原是社工在學校的必修課,在災後重建中的南投加以實踐,目的是為了讓服務對象的資料能被統一匯整(那可是個還沒有雲端協作的時代),並且以單一窗口來回應居民需求,「那時候哪有什麼專業分工啊,不管什麼問題都會跑來個管中心。」

921 災後社區關懷。圖/埔基九二一 20 週年紀念粉專

「後來我們還有了物資管理中心,物資聯合發放、活動聯合舉辦,甚至因此發展出義剪、按摩、氣功、宗教性活動等多元的服務。」這種合作模式在後來臺灣幾次的大小災變中逐漸成為社政支持網絡的共識,縣府或社會局的單一窗口會迅速成立,各團體開始會自發性的整合。

其實『合作』這件事真的很難啊!」周文珍語重心長的說:「到重建階段,開始有很多資源會進來,中央的、地方的、企業與民眾捐款,資源一進來就很容易破壞合作,進來愈多變調得愈快,每個單位都想在重建中有一些角色、拿到計畫、拿去跟大眾募款,彼此間既是合作又是競爭。」

921 當時在臺中和平重建中心服務,後來投入當地社區工作至今的黃盈豪,20 年來陸續參與了 2001 年的桃芝與納莉風災、2004 年的 72 水災(敏督利颱風)、2008 年的四川震災與 2009 年的莫拉克風災,以及 2018 年的花蓮地震。他對於災難現場各團體間微妙的動力多所感嘆:「到了重建階段,原本是為了讓承受災變的社區與在地團體逐漸復原、找回自己的力量。許多外來團體卻對社區培力沒興趣,只忙著爭搶資源擴大自己的服務區,我認為這是臺灣社福界很需要對話的事。」


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葉靜倫

Right Plus 創站主編。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。
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