【921 災變學習 5】災害風險名列全球第 3 的臺灣,沒有本錢當健忘的民族

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主圖/取自賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
採訪撰文/葉靜倫;研究整理/黃愉婷;製圖協力/林俐


從 921 至今,除了 2009 年死傷規模較大的莫拉克風災,20 年來臺灣其實還經歷諸多考驗。包括一連串的大小颱風(象神、潭美、桃芝、納莉、敏督利、柯羅莎、卡玫基、莫拉克)、幾次震驚社會的重大意外(復航空難、高雄氣爆、八仙塵燃),以及後來的美濃/臺南與花蓮地震。特別是,921 後因土層鬆動,整體環境能承受的風雨量遠低於震前,多次颱風所導致的風災水災都一再造成流動性的土石重創。

全球知名的英國風險管理顧問公司 Verisk Maplecroft 於 2014 年公布了世界經濟活動「絕對災害風險指標」(Absolute Economic Exposure Index 2014),以各國管理與減緩自然災害的能力及社會經濟的復原力來製作「自然災害風險地圖」。結果顯示,臺灣名列全球極端風險國家第 3 名,僅次於日本和美國(後依續是中國、印度、墨西哥、菲律賓、義大利、澳洲和印尼),顯示我們不僅活在一個脆弱的島嶼,每逢災時要付出的經濟成本也相當高昂。

921 災後滿目瘡痍的埔里街頭。圖/賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

20 年前的 921,臺灣在社政安置與重建領域,推動了《災害防救法》、失依兒少信託基金、修訂監護制度、建立重大災害家庭訪視表,首創災後生活重建中心,落實災時個管中心運作,發展大規模的官民合作動員與群體創傷輔導,同時啟動臺灣史上第一次線上刷卡捐款機制,以及透明的巨額捐款管理模式。

百年大震教會我們許多事,使彼此在往後 20 年來的大小災難與意外中得以更有力的互助,然而我們同時也有許多亟待解決的問題仍在原地踏步。

1. 國家動態物資與人力管理系統遲未建立

從 921 開始的無數次災難現場,物資與志工人力的管理永遠是社政單位最頭痛的幾個問題。即便是在那個資通訊還不發達的年代,臺中在震後用於臨時安置災民的體育場也在第 3 天便被蜂擁而至的捐贈物資塞爆,周邊道路被外地載運物資的卡車堵塞。2008 年的莫拉克,在媒體與網路無止盡的傳遞下,物資湧入的速度提升,一天之內不僅塞爆體育場,還必須另開倉庫。之後 2014 年高雄氣爆時的中正高工安置所、2016 年美濃/臺南地震周邊所有的服務中心,都不斷在重現同樣的景況。

來自全臺各地的愛心物資不僅像海嘯般湧入現場,其內容物之紛亂也經常令人咋舌。一般人最直接想像的水、泡麵、帳篷、毛毯、衣物等通常都供過於求但參差不齊,包括根本不能再穿的破舊二手衣、不必要的高跟鞋和丁字褲、不適合兒童的危險玩具,以及在斷水斷電的災區只能任憑腐敗的冷凍/微波食品,或其餘不知該如何處理的水槽、助行器、屍袋、骨灰罈、宗教法物等「特殊庫存」。

莫拉克風災隔年,臺中縣府整理的物資募集架構

捐贈物資不只在網路傳遞下供過於求,各級政府還得耗費大量人力、時間和空間來點收、搬運、管理、分類、存放,徒然消耗現場的救災能量。且除了物資,大批自行前往、遊走四方的熱心志工也經常令人難以招架,造成收容動線與後勤管理上莫大的困擾。此外,交通易達的災區人力過度集中、偏遠地方卻無人聞問,以及社工在現場被過度期待要滿足災民的所有要求,卻欠缺明確合理的輪班機制,往往導致專業人力疲憊不堪,志願人力卻無所適從等情況。

物資與人力問題,其一在於現場管理,其二在於民眾意識,其三在於「集中但動態」的資訊佈達。關於現場管理,這幾年來已日漸改善,從 2001 年的桃芝和納莉颱風開始,到後來 2009 年的莫拉克、2016 年的美濃/臺南地震到 2018 年的花蓮地震等,各地社會局都記取教訓,知道要設立單一窗口管理運作。相比之下,民眾對於究竟該捐什麼、什麼時候捐、如何捐,反而較需要建立足夠的認知。

然而,不管是地方社會局還是熱心大眾,會出現供需媒合上的嚴重錯置,往往肇因於臺灣一直沒有一個由中央統合運作的動態資訊平臺。所謂「動態」,意思是不僅現場真正的需求能確實公布、讓全臺關切的民眾能從 Facebook、Line、PTT 甚至各方媒體上雜亂而過時的訊息海中,轉而進入一個可靠的統整平臺,並且無論在物資與人力需求的種類和數量上(例如哪些收容中心目前需要哪些物資、需要多少),都能持續更新。事實上,以臺灣網絡社群的擴散與動員速度來看,很可能每過 5 分鐘現場需求就會有重大的變動。

921 救援物資發放狀況。圖/國防部提供,取自 921 網路博物館

「日本經歷過 1995 年的阪神大地震和 2011 年的東日本大地震,早已建立由官方每日更新現場需求、民眾先行確認再捐贈的默契。臺灣則每次災難都要再重來一次物資與人力亂象,東西壞掉還會被責難管理不當。」921 時任職臺中縣社會局、後接任臺中社會局長的王秀燕說:「我認為這種事不能丟給地方政府各自想辦法,中央不僅要做,平時還要努力教育民眾。」

10 年前的莫拉克風災,臺灣網民自發性的提供中央良好的示範,無論是 Google Map 上的災情地圖,還是後來的莫拉克災情網路中心,都是公民科技的有效發揮,民間企業如臺灣微軟等除了提供現場筆電、網卡、SIM 卡等資訊設備,也曾協助建置短期的支援人力線上報名系統。如今又一個 10 年過去了,這種理當由國家建制、維護、演練運作的動態平臺始終無人積極催生,難怪王秀燕會感嘆:「我們是個健忘的民族。

2. 跨縣市支援機制不符期待

921 後,記取「地方政府也可能是受災方、行政效能嚴重受影響」的教訓,內政部後來因此建立了跨縣市的支援機制。亦即災難發生時,鄰近哪個縣市的局處應主責支援,同時排定了各縣市的支援順位。

921 救災現場。圖/國防部提供,取自 921 網路博物館

這個設計原本是一片美意,然而長年以來在實務上欠缺檢討與修正,加之政治干擾,使得之後每逢災時,許多地方政府為了爭取媒體曝光,還是會努力前往災區「做點什麼」。如今在這個各界資源一呼百應、災後地方能量很快就補好補滿的時代,原本為了防範無人支援而設立的跨縣市合作機制,反倒變成「不怕不來,只怕都來」而徒具形式。

王秀燕舉例:「莫拉克風災時,高雄社會局婉謝了很多縣市支援,而臺中明明不是支援高雄的第一順位,卻還是受邀前往,因為高雄社會局希望我們能善用 921 的經驗前去幫忙。這幾年來,大家雖有跨縣市的協調與共識,實務運作卻並不順利,我想我們還有檢討與改進的空間。」

3. 呼籲建立災難社政人才資料庫

921 當年複雜的安置與重建,對許多現在資深的社會工作、社區發展、社區營造領域前輩來說,都是人生第一個重大的經驗累積。20 年來,幾次帶領救災的都是經歷過 921 或之後多次災變的老手,許多新生代的工作者已經難以想像當年究竟發生了什麼事。

921 救災現場。圖/李景濤攝,取自 921 網路博物館

然而,臺灣身為全球極端自然災害風險第 3 高的國家,如何能禁得起遺忘。且回顧過往明顯可見,環境災難或許是天意,社會韌性的養成卻事在人為,更別提非自然災害的重大意外如氣爆、塵燃、火災或空難,同樣會有大規模的創傷、需安置撫慰的家屬、需媒合的大量捐款、物資與人力,以及亟待有效運作的跨專業整合。

「消防救難領域早有人力資料庫的建制,社政卻只能在災變時自己口耳打聽。國家若能把過去經歷過救災的這群人都歸檔分類為救災人才資料庫,依專業、地域、經歷等分類,我們在災時就能第一時間得到正確的指引和建議,找到對的人來做對的事。」王秀燕說。

檢視災難管理的幾個階段,除了緊急救援、安置復原與生活重建,還有一個最重要的其實是災前的「預防整備期」。20 年來,各級政府與民間單位的許多防災演練雖持續在提升,但往往趕不上氣候環境的惡化、部分媒體的失控、網路情緒的沸騰。如今,如何善用公民科技與資通訊技術、培養平時的官民默契、建置跨專業的合作機制等,都是我們永遠學不完的功課。


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