【921 災變學習 3】救難與重建,是一件很政治的事

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主圖/取自埔基九二一 20 週年紀念粉專
採訪撰文/葉靜倫;研究整理/黃愉婷;製圖協力/林俐


20 年前的天搖地動,促使臺灣《災害防救法》於 2000 年 7 月公告施行,確立國家從中央到鄉鎮的 3 級防災架構,以及各級政府在災前整備、災時應變與災後重建中的各項任務。其中,第 2 級的各地方政府又被視為救災第一線,向上引入中央資源、依循國家政策,對內規畫多元救災方案、動員各方,再往下佈達各鄉鎮市公所,在災難中擁有相當的主控權。

而各級政府的社政體系,在《社會救助法》與《災害防救法》的規範下,有義務在國家遭逢重大災難時執行災害救助,辦理災民收容、物資整備、志願團體運用、捐款物資管理、災後重建等事項。且上述兩法均載明,若各級政府在災變中無力應對救災,可依權責協調民間團體協助。

國家 3 級防災結構。圖/取自龔聖淵碩士論文<由基層工作人員經驗反思社政單位災救助工作實務樣貌

在混亂中摸索官民合作模式

然而,在 921 震災前,不僅國家公務機關,乃至各級社政體系從未經歷過這種大陣仗、長時間的總動員,也是臺灣第一次如此大規模又密切的官民合作,彼此都只能在混亂的磨合間摸索出各自的定位。

「民間團體進入災區,只能是補充性的角色,最首要的還是協助公部門恢復行政效能,讓整個救災系統得以建立。」時任聯合勸募(聯勸)祕書長的周文珍舉例,921 時,南投縣政府自己都是受災方,多處政府大樓倒塌,縣府 12 名社工裡有一半甚至在震前 4 天才剛剛報到,行政效能嚴重不足。因此,聯勸組織的社工隊剛進去時,主要任務都在協助政府做傷亡人數與資源盤點、安置地點規畫等。後來的莫拉克風災,也因此學會優先建立官民正式合作窗口,以進一步確立民間團體的角色,讓民眾儘快得到協助。

民間如果在系統外自己各行其事,只會因為大家不同調而造成傷害。」周文珍口中的「系統」,包括公部門依法行事所能設計主導的各種計畫方案、能與其他政府局處調動整合的各方資源,以及平日就已經在經營的社政網絡。

時任臺中縣政府社會局專員,後接任臺中社會局處長、局長等一級主管長達 11 年的王秀燕,受訪時再三強調,公部門不能在災變時讓所有同仁傾巢而出,必須透過排班管理,依每個人「原先的工作屬性與內容」來進行任務編組,再搭配臨時招募的專業人力,才能真正發揮平時佈下的網絡效益。

921 時,臺中縣以公部門提出的 36 項災後救助為主,輔以公私部門平時已協力在進行的各種福利方案,最外圈則為各鄉鎮的生活重建中心,以單一窗口提供便民服務。

她舉例解釋,各地方社會局本來就在服務當地的弱勢家戶,這些家戶居民通常因家貧、住所簡陋、偏遠、獨居或老弱等,在災難中比常人更形脆弱。災變時,社會局應出動原本就在做這些訪視關懷、居家服務、獨居送餐等業務的工作者,去一一確認自己的服務對象是否平安,「絕不能每次都重新創立一組新的人,去承接社會局本來就在做的事。」王秀燕強調,平時合作的工作者與民間團體都是災後應變的核心,能夠優先掌握最脆弱災民的狀況,至於其他在災後才淪為受災戶的個案,則靠各鄉鎮公所和村里長通報,再搭配補充人力訪視納入即可。

此外,從災後 3 個月左右的災民安置,到半年後至 3、5 年內的生活重建期,因為各界資源挹注、民間社會服務團體陸續進場,彼此既合作又競爭已不是新鮮事。921 時資通訊不發達、大家剛開始摸索,這種情形還不甚嚴重,到 10 年後的莫拉克風災,光高雄便有 80 個宗教團體、163 個基金會/協會、32 個志工團與 180 間企業參與救災,安置收容中心則除了聯勸,還包括伊甸基金會基督教長老教會勵馨基金會世界展望會等中大型組織,每個團體依照各自服務能量與類型不同,又會在不同的區域和時間點進入,能停留的時間也不一,主責的高雄社會局因此多了一個協調民間團體的角色。

周文珍舉例:「921 時,有受安置的居民不想去做社會局施行的以工代賑(以簡單的工作服務換取薪酬),因為他如果離開臨時安置所,就會拿不到很多慈善組織去發的慰問紅包。這件事讓我們在 88 風災被交付管理臨時安置所時,知道必須先跟這些慈善組織做協調,錯開彼此的時間。但問題是,民間團體彼此是平行的,我們沒有權責去管人家什麼時候要來發錢,這種時候主管機關就得跳出來協調。」

災後無家可歸的居民,搭起帳篷度日。圖/埔基九二一 20 週年紀念粉專

諸如此類的大小細項,使得政府社政局處除了主導救助與重建,還得協調民間團體與資源配置。然而公權力的施行畢竟容易招致「政治干擾」,這一點,921 時的南投重建區感受最深刻。

當災後重建遇上政治干擾,社工如何自我定位?

幅員廣闊的南投在當時因受到空前的重創而成為各方援助的焦點,幾個月內從一個社會福利資源極為貧弱的縣市,成為全國專業社工比例與社福組織分布最綢密的福利大縣,光是災後啟動的生活重建中心便有 23 處,占全國重建中心的 6 成,編制人力高達 69 人。

時任南投縣長的彭百顯因 2001 年捲入貪汙罪官司,年底由民進黨籍的林宗男接任。隔年初,新任縣長林宗男突然決定將縣政府發包、委由各民間團體良好運作近 3 年的生活重建中心全數收回,由各鄉鎮市公所自行營運。許多承接團體包括老人福利推動聯盟智障者家長總會、基督長老教會、伊甸基金會、南投縣慈慧善行協會基督教救助協會等均抗議無效。2002 年中,南投重建中心在歸併各公所後,由 23 處驟減至 13 處,人力瞬間縮編了 30 人,許多基層工作者從聽到消息到確定被縣府「移撥」,還不到一個月。

當時在埔里重建中心已工作近 2 年半的社工督導陳正益,與前一年才剛進去的社工凃淳展,突然之間從民間團體僱員變成鎮公所的職員,這個突如其來的變動不僅對民間來說極為倉促,面對一群忽然被納編的社工,聽命行事的鎮公所同樣無所適從,很多社工因此被指派去做公所業務,跟原本的重建事務脫勾,更多人則因母單位徹出後無力吸收而直接失業。「這是大家第一次開始意識到,所謂的社工『勞動權益』,後來還因此有了『漂流社工』這群人的集結。」凃淳展說。

災後的埔里鎮公所指揮所。圖/埔基九二一 20 週年紀念

2005 年底,因《921 震災重建暫行條例》即將廢止,重建中心轉而變成如今的社福中心,陳正益和凃淳展兩人忽然間又從公所職員變成縣政府社會局的社工。尷尬的是,適逢暫行條例即將終止,南投縣府軟硬兼施準備陸續拆除 4000 多戶的組合屋,最後甚至不惜斷水斷電驅趕住民,引發居民抗爭。

5 年多來,原本以民間社工身分和居民搏感情的陳正益和凃淳展,此時忽然間又成為民間抗爭的對象,必須負責遊說居民接受政府拆遷。「當時的角色真的很衝突,一方面要關懷弱勢家戶,一方面要執行政策。許多人本來已經很不理解福利輸送為什麼這麼花時間,明明新聞每天都在說捐款很多,自己卻拿不到多少,到最後竟連住所都要被拆遷。」陳正益說。

2006 年 4 月,南投最後一戶組合屋住民從慈濟大愛村撤出,921 重建階段自此在官方認定中正式告終,此時南投許多社福團體已陸續離開,6 年多來持續在當地投入社會工作至今的陳正益和凃淳展,卻因此對社工角色有了更深刻的體會。陳正益直言:「社工原本是為人民而存在的,卻經常被視為一個社會控制、依法行政的角色。我認為社工的專業使命,除了直接服務資源連結,還必須為人民做權益倡導。

政府的策略與民間合作默契,左右居民的感受

反觀同時期的臺中,同為 921 重災區,從受創最嚴重的新社、東勢、石岡,到豐原、大里、太平、霧峰、和平等 8 大災區共 9 個生活重建中心,編制 26 人,設立組合屋 23 處,共計 1581 戶。

災後,受災戶在東勢大甲溪河堤旁以帳篷棲身。圖/鵬智 Bird 賴 Lai

根據王秀燕所言,社會局在與時任「財團法人921 震災重建基金會」執行長的臺大教授謝志誠多番討論後,很早便提出搬遷獎勵金補助,只要受組合屋臨時安置的住民愈早想辦法搬遷,不僅政府會協助找房、提供租金減免等相關優惠,獎勵金還可領得愈多。

這個措施未必阻止得了所有爭議,後來即將拆遷時甚至有抗議人士爬上怪手,但相較於隔壁縣,臺中因政府局處主導的文化、策略與合作氛圍迥然相異,所引發的衝突遠不及南投嚴重。後來當臨時安置進入第 5 年時,臺中縣已有約 2/3 左右的住民陸續搬離。

921 時組合屋爭議複雜,使得中央政府在後來的莫拉克風災時決定「跳過中繼直達永久」,改以「永久屋優先,組合屋為輔」的安置策略,事後引起諸多討論。對災變頻傳的臺灣來說,每一次突發的巨變雖是天災,延伸而出的安置與重建卻事在人為。從 921 到莫拉克,考驗的其實都是政府動員的能力與手腕,以及官民合作的默契與信任。


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葉靜倫

Right Plus 創站主編。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。
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