被收編或被代言？身心障礙運動的權力遊戲，障礙者與政府和 NGO 的距離／《障礙政治：邁向消弭歧視的包容社會》
編按：群學去年出版了《障礙政治：邁向消弭歧視的包容社會》（英語原著在 2012 年出版）。從歷史、經濟、文化，和社會變遷的角度切入，帶讀者認識「身心障礙」和「社會」、「政治」的關係。
其中，貫穿全書的核心理論是「障礙的社會模式」：此模式認為人身體的「損傷」本身並不構成「障礙」。反之，是因為社會環境的阻礙和制度安排，排除讓某些人平等參與社會的權利，才造成了「障礙」。
本書的 2 位作者奧立佛與巴恩斯（Michael Oliver, Colin Barnes）是英國社會學家及障礙權利運動者── 前者因游泳意外導致脊椎損傷，後者是先天視障者── 以此為批判視角，探討社會模式如何看待「社會」，而「障礙」又如何被社會所定義。本篇摘錄書中第 7 章〈面對障礙社會〉，寫出英國 1990 年代後，由障礙者組成的團體在參與政治、抗爭權益時碰到的危機。此外，「全球資本主義」下，弱勢群體，特別是障礙者，為什麼改善生活的機會愈來愈少。
透過西方國家「障礙與政治」的關係和演變， 可以讓我們反思臺灣障礙者運動和 NGO、國家福利體制的關係為何？又如何重新形塑障礙者的社會位置。
撰文／麥可．奧立佛（Michael Oliver）、柯林．巴恩斯（Colin Barnes）
翻譯／紀大偉、張恒豪、邱大昕
大部分資本主義社會中的「代議式自由民主政體」（representative liberal democracies），政府被認為是「民有、民治、民享」的，包括全國和地方民意代表機關，都必須經由定期、公開的選舉向人民負責。
但是，政治權力和影響力卻不一定平均。因為身處社會上層或中上階級的人或團體，能占有比其他人更有利的位置，並維護自身利益。他們藉此支配權力，政治人物和政黨的決策，可能也會因此受這些群體的意見所影響。
處於不平等位置的群體，如「障礙者」，因為受到各種環境、文化和社會的阻礙，使得他們的「公共參與權」通常難以被保障。有充分的證據顯示，不論在富裕或貧窮的國家，障礙者在地方／全國性的選舉行使投票權時，時常面臨環境、政治和文化的阻礙。
即使從 1990 年代中期開始，我們看見國內和國際上，許多由障礙者自己掌控、營運的組織都有成長，許多障礙者運動（由障礙者組織的社會運動）蓄勢待發，甚至足以影響政治和社會變遷。
但是，這些運動能有多大的力量？我們仍然必須以謹慎的態度面對，並企圖指出這些運動可能遇到的危機：
- 由障礙者組成的團體，如果和政府走得太近，會有「被收編」的風險。如此一來，最後執行的計畫可能都是「他們」（政府）的計畫，而不是「我們」（障礙者）的；但若和政府離得太遠，又有「被邊緣化」的風險，甚至到最後，「我們」的聲音會完全消失；
- 如果和倡議組織太積極合作，風險是「我們的議題」可能會被「他們」所接管。原本應該由我們發聲的議題，會變成「他們的議題」；但是如果保持疏離，又不切實際，會截斷我們所需要的資源。
不幸的是，這些擔心都成真了。90 年代中期開始，「障礙政治」慢慢的「專業化」；相對的，由障礙者自己主導和經營的組織，不論在國內或國際上，好幾任政府和國際組織，都認為它們逐漸走下坡。
障礙者的政治權力被邊緣化
以英國來說，1991 年時，英國障礙者組織委員會（British Council of Organisations of Disabled People）曾有 80 個全國性／地方性組織會員，代表 20 萬名障礙者。他們發起了研究，足以迫使政府改變立場，促成「障礙反歧視法」的立法（Disability Discrimination Act，1995）、引入「社區照顧法案」，促進障礙者自立生活。
他們推動的成果，不只是障礙者運動的意識覺醒，更讓政治人物、政策制訂者和慈善組織逐漸理解障礙構成的本質。對許多人來說，這代表障礙新政治時代的來臨，並期待未來的進展將確保障礙者能更融入主流社會。
但這份樂觀仍然言之過早。1997 年，雖然英國新上任的政府更願意傾聽障礙者的聲音，但是因為這是障礙者團體初次投身政黨政治，參與政治、應付政治人物、政治系統等經驗都很有限。在這樣的狀況下，開始有大型慈善組織介入參與、填補空缺。
90 年代末期，接連幾任政府和大型慈善組織合作，採用障礙者運動的理念、剽竊他們倡議的語言，給予很多承諾，但真正實行的措施所帶來的實質效果卻很小。這種障礙政治格局的改變，近來被稱為「導致障礙的統合主義」（disabling corporatism）。
原本的障礙者運動組織（註），近年來已在權力的場域中被邊緣化。與此同時，英國政府成立了平等與人權委員會（Equality and Human Rights Commission, EHRC）、障礙議題局（the Office of Disability Issues, ODI），如此一來，障礙者組織發現，籌措經費越來越困難。後來，政府進一步取消對非政府組織挹注的經費，代表這些（障礙者）組織必須和大型慈善組織結盟、合併。
註：作者在書中提到幾個例子如，「獨立、整合、共融生活中心」（Centres for Independent, Integrated or Inclusive Living, CILs）、全國自立生活中心（National Centre for Independent Living, NCIL）、直接行動聯盟（Direct Action Network, DAN）。
毫無疑問的，從 90 年代中期以來，英國的障礙者運動已經凋零。曾經在運動巔峰時期，「直接行動聯盟」（Direct Action Network, DAN）會在英國首相官邸唐寧街（Dowining Street）10 號外示威── 一小群障礙權利運動者，盡可能的來到首相官邸正門丟擲紅色油漆，象徵政府刪減了福利給付，而導致障礙者流的鮮血。
當時，示威活動成為國際焦點，政府因此停止這項計畫。雖然看起來打了一場勝仗，卻也後繼無人。現在的組織多半採取和平的行動，不可能組織得了更大型、更有力的行動。
造成運動衰退的另一個原因是「損傷」（impairment）── 許多運動者英年早逝，或是因為情緒過度耗損，壯志未酬就離開了。社會運動因而喪失許多重要夥伴。
雖然所有政治運動都會遇到這種事，但我們認為，沒有一種運動可以跟障礙者運動面對的損傷程度相比。有證據顯示，不論在富裕或貧窮的國家，都有類似的情形發生。
如今，有些障礙權利運動者已被政府吸納，可以在政府的政策聲明、立法中看到保障障礙者「權利」、促進「社會融合」的說詞。不過，卻跟社會現況不完全符合，全球大部分的障礙人口，仍然深陷貧窮。
國際組織影響力有限，無法充分保障弱勢者權益
在國際層面的政策和作為，以 WHO 為例，WHO 曾邀請許多組織的障礙者，代表出席並討論「國際健康功能與身心障礙分類系統」（ICF），但顯然結果非常去政治化，而且 ICF 除了用來測量損傷，用處根本有限。
再者，現在越來越多的國際文件中，使用「有障礙的人」（persons with disabilities）取代「障礙者」（disabled persons），這強化了公眾這樣的想法── 是個別的「人」有「問題」，而不是社會有問題。
此外，世界銀行因為受到障礙者與障礙者組織運動的批判，在 2004 年任命來自美國障礙者運動的要角茱蒂絲・霍伊曼（Judy Heumann）擔任障礙與發展的首席顧問，並在所有的計畫中採用「障礙主流化」（mainstreaming disability）的政策；
2007 年時，WHO 還出版《社會分析與障礙：指南手冊》（Social Analysis and Disability： a Guidance Note），做為 WHO 各部門在規畫障礙融合發展時的實務指南。
然而，雖然這些文件強調「障礙權力」和「改變制度」的重要性，但是並沒有什麼拘束力。它的實際影響力也受到很多因素的限制。例如，執行各項計畫或是方案的資源，都必須仰賴其他組織，像國際非政府組織、NGO，或者其他單位。
因為世界銀行既不是慈善組織也不是人權團體。它主要的功能是透過借貸來發展經濟，它的政策深深受到新自由主義／資本主義的影響，強調維護大企業和跨國公司的利益。例如它的政策是由股東投票決定，美國是第一大戶，其次是日本、德國、英國與法國。也就是說，越貧窮的國家，選票就越少，對世界銀行議程的影響力也越低。
儘管世界銀行曾經將障礙議題融入千禧年發展目標（Millennium Development Goals，MDG），但它並沒有分配充分的資金給具有「障礙共融」（inclusion）理念和政策的中低所得國家，例如南非和烏干達，或者給任何支持擴大福利基礎建設的國家。
因此，我們很難不這樣下結論：「全球資本主義」發展出許多跨國機制，以確保其利益不受損害。也就是說，在一個持續全球化的世界中，既有的國際經濟、政治、社會組織，很可能繼續確保全球資本的需求可以被優先滿足。
這同時表示，對全球各地處於邊緣的群體來說，即便有人呼籲應重視他們的聲音、即便在法律上有相關的保障和承諾，他們的需求都不太可能得到充分的滿足。
延伸認識障礙社會：
1. 邱大昕／《障礙政治》導讀：身心障礙為什麼跟政治有關？
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