被收編或被代言?身心障礙運動的權力遊戲,障礙者與政府和 NGO 的距離/《障礙政治:邁向消弭歧視的包容社會》

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編按:群學去年出版了《障礙政治:邁向消弭歧視的包容社會》(英語原著在 2012 年出版)。從歷史、經濟、文化,和社會變遷的角度切入,帶讀者認識「身心障礙」和「社會」、「政治」的關係。

其中,貫穿全書的核心理論是「障礙的社會模式」:此模式認為人身體的「損傷」本身並不構成「障礙」。反之,是因為社會環境的阻礙和制度安排,排除讓某些人平等參與社會的權利,才造成了「障礙」。

本書的 2 位作者奧立佛與巴恩斯(Michael Oliver, Colin Barnes)是英國社會學家及障礙權利運動者── 前者因游泳意外導致脊椎損傷,後者是先天視障者── 以此為批判視角,探討社會模式如何看待「社會」,而「障礙」又如何被社會所定義。本篇摘錄書中第 7 章〈面對障礙社會〉,寫出英國 1990 年代後,由障礙者組成的團體在參與政治、抗爭權益時碰到的危機。此外,「全球資本主義」下,弱勢群體,特別是障礙者,為什麼改善生活的機會愈來愈少。

透過西方國家「障礙與政治」的關係和演變, 可以讓我們反思臺灣障礙者運動和 NGO、國家福利體制的關係為何?又如何重新形塑障礙者的社會位置。

撰文/麥可.奧立佛(Michael Oliver)、柯林.巴恩斯(Colin Barnes)
翻譯/紀大偉、張恒豪、邱大昕

大部分資本主義社會中的「代議式自由民主政體」(representative liberal democracies),政府被認為是「民有、民治、民享」的,包括全國和地方民意代表機關,都必須經由定期、公開的選舉向人民負責。

但是,政治權力和影響力卻不一定平均。因為身處社會上層或中上階級的人或團體,能占有比其他人更有利的位置,並維護自身利益。他們藉此支配權力,政治人物和政黨的決策,可能也會因此受這些群體的意見所影響。

處於不平等位置的群體,如「障礙者」,因為受到各種環境、文化和社會的阻礙,使得他們的「公共參與權」通常難以被保障。有充分的證據顯示,不論在富裕或貧窮的國家,障礙者在地方/全國性的選舉行使投票權時,時常面臨環境、政治和文化的阻礙。

即使從 1990 年代中期開始,我們看見國內和國際上,許多由障礙者自己掌控、營運的組織都有成長,許多障礙者運動(由障礙者組織的社會運動)蓄勢待發,甚至足以影響政治和社會變遷。

Photo by CDC on Unsplash

但是,這些運動能有多大的力量?我們仍然必須以謹慎的態度面對,並企圖指出這些運動可能遇到的危機:

  1. 由障礙者組成的團體,如果和政府走得太近,會有「被收編」的風險。如此一來,最後執行的計畫可能都是「他們」(政府)的計畫,而不是「我們」(障礙者)的;但若和政府離得太遠,又有「被邊緣化」的風險,甚至到最後,「我們」的聲音會完全消失;
  2. 如果和倡議組織太積極合作,風險是「我們的議題」可能會被「他們」所接管。原本應該由我們發聲的議題,會變成「他們的議題」;但是如果保持疏離,又不切實際,會截斷我們所需要的資源。

不幸的是,這些擔心都成真了。90 年代中期開始,「障礙政治」慢慢的「專業化」;相對的,由障礙者自己主導和經營的組織,不論在國內或國際上,好幾任政府和國際組織,都認為它們逐漸走下坡。

障礙者的政治權力被邊緣化

以英國來說,1991 年時,英國障礙者組織委員會(British Council of Organisations of Disabled People)曾有 80 個全國性/地方性組織會員,代表 20 萬名障礙者。他們發起了研究,足以迫使政府改變立場,促成「障礙反歧視法」的立法(Disability Discrimination Act,1995)、引入「社區照顧法案」,促進障礙者自立生活。

他們推動的成果,不只是障礙者運動的意識覺醒,更讓政治人物、政策制訂者和慈善組織逐漸理解障礙構成的本質。對許多人來說,這代表障礙新政治時代的來臨,並期待未來的進展將確保障礙者能更融入主流社會。

但這份樂觀仍然言之過早。1997 年,雖然英國新上任的政府更願意傾聽障礙者的聲音,但是因為這是障礙者團體初次投身政黨政治,參與政治、應付政治人物、政治系統等經驗都很有限。在這樣的狀況下,開始有大型慈善組織介入參與、填補空缺。 

90 年代末期,接連幾任政府和大型慈善組織合作,採用障礙者運動的理念、剽竊他們倡議的語言,給予很多承諾,但真正實行的措施所帶來的實質效果卻很小。這種障礙政治格局的改變,近來被稱為「導致障礙的統合主義」(disabling corporatism)。

1980 年代初期到 1990 年代中期,英國的身心障礙者不斷參與社會運動,爭取權利。1995 年,英國通過《障礙反歧視法》。圖/BBC NEWS

原本的障礙者運動組織(註),近年來已在權力的場域中被邊緣化。與此同時,英國政府成立了平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission, EHRC)、障礙議題局(the Office of Disability Issues, ODI),如此一來,障礙者組織發現,籌措經費越來越困難。後來,政府進一步取消對非政府組織挹注的經費,代表這些(障礙者)組織必須和大型慈善組織結盟、合併。

註:作者在書中提到幾個例子如,「獨立、整合、共融生活中心」(Centres for Independent, Integrated or Inclusive Living, CILs)、全國自立生活中心(National Centre for Independent Living, NCIL)、直接行動聯盟(Direct Action Network, DAN)。

毫無疑問的,從 90 年代中期以來,英國的障礙者運動已經凋零。曾經在運動巔峰時期,「直接行動聯盟」(Direct Action Network, DAN)會在英國首相官邸唐寧街(Dowining Street)10 號外示威── 一小群障礙權利運動者,盡可能的來到首相官邸正門丟擲紅色油漆,象徵政府刪減了福利給付,而導致障礙者流的鮮血。

當時,示威活動成為國際焦點,政府因此停止這項計畫。雖然看起來打了一場勝仗,卻也後繼無人。現在的組織多半採取和平的行動,不可能組織得了更大型、更有力的行動。

造成運動衰退的另一個原因是「損傷」(impairment)── 許多運動者英年早逝,或是因為情緒過度耗損,壯志未酬就離開了。社會運動因而喪失許多重要夥伴。

雖然所有政治運動都會遇到這種事,但我們認為,沒有一種運動可以跟障礙者運動面對的損傷程度相比。有證據顯示,不論在富裕或貧窮的國家,都有類似的情形發生。

如今,有些障礙權利運動者已被政府吸納,可以在政府的政策聲明、立法中看到保障障礙者「權利」、促進「社會融合」的說詞。不過,卻跟社會現況不完全符合,全球大部分的障礙人口,仍然深陷貧窮。

國際組織影響力有限,無法充分保障弱勢者權益

在國際層面的政策和作為,以 WHO 為例,WHO 曾邀請許多組織的障礙者,代表出席並討論「國際健康功能與身心障礙分類系統」(ICF),但顯然結果非常去政治化,而且 ICF 除了用來測量損傷,用處根本有限。

再者,現在越來越多的國際文件中,使用「有障礙的人」(persons with disabilities)取代「障礙者」(disabled persons),這強化了公眾這樣的想法── 是個別的「人」有「問題」,而不是社會有問題

此外,世界銀行因為受到障礙者與障礙者組織運動的批判,在 2004 年任命來自美國障礙者運動的要角茱蒂絲・霍伊曼(Judy Heumann)擔任障礙與發展的首席顧問,並在所有的計畫中採用「障礙主流化」(mainstreaming disability)的政策;

2007 年時,WHO 還出版《社會分析與障礙:指南手冊》(Social Analysis and Disability: a Guidance Note),做為 WHO 各部門在規畫障礙融合發展時的實務指南。

現年 74 歲的霍伊曼是美國公認的身心障礙者權利倡導者。圖/fb Judy Heumann

然而,雖然這些文件強調「障礙權力」和「改變制度」的重要性,但是並沒有什麼拘束力。它的實際影響力也受到很多因素的限制。例如,執行各項計畫或是方案的資源,都必須仰賴其他組織,像國際非政府組織、NGO,或者其他單位。

因為世界銀行既不是慈善組織也不是人權團體。它主要的功能是透過借貸來發展經濟,它的政策深深受到新自由主義/資本主義的影響,強調維護大企業和跨國公司的利益。例如它的政策是由股東投票決定,美國是第一大戶,其次是日本、德國、英國與法國。也就是說,越貧窮的國家,選票就越少,對世界銀行議程的影響力也越低。

儘管世界銀行曾經將障礙議題融入千禧年發展目標(Millennium Development Goals,MDG),但它並沒有分配充分的資金給具有「障礙共融」(inclusion)理念和政策的中低所得國家,例如南非和烏干達,或者給任何支持擴大福利基礎建設的國家。

因此,我們很難不這樣下結論:「全球資本主義」發展出許多跨國機制,以確保其利益不受損害。也就是說,在一個持續全球化的世界中,既有的國際經濟、政治、社會組織,很可能繼續確保全球資本的需求可以被優先滿足

這同時表示,對全球各地處於邊緣的群體來說,即便有人呼籲應重視他們的聲音、即便在法律上有相關的保障和承諾,他們的需求都不太可能得到充分的滿足。


延伸認識障礙社會:
1. 邱大昕/《障礙政治》導讀:身心障礙為什麼跟政治有關?
2. 邱大昕/再現與介入──關於電影《無聲》的幾個提問
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