【反酷刑系列】捷克律師發表跨國比較研究：臺灣監察院改革，真能履行新職責嗎？
編按：本月，立法院將針對第 6 屆監察委員人選行使同意權。這次任命案十分特別，因為新一任的監委不僅要扮演傳統的監察使角色，還將擔任新成立的國家人權機構委員。
監察院能否滿足民間社會期待，成為一個真正有效運作的國家人權機構（National Human Rights Institution，NHRI）？不少人對此仍抱持懷疑。其中一個常見的原因是，監察院的組織架構模糊不清，遠非適當的人權機構。
此外，監察院未來將成為監督並防範酷刑的國家機制（National Preventive Mechanism，NPM），例如制止老人養護機構、兒童安置機構、精神障礙者收容機構中的不當對待等。但究竟該如何調整監察院的組織架構、使其得以勝任這個新任務，目前為止仍然沒有明確定論。
本文作者為旅臺捷克籍律師崔寶維（Pavel Doubek），他在臺灣民主基金會的博士後計畫中，與訪問東吳大學張佛泉人權研究中心期間，進行了一項跨國的比較研究（點我下載研究報告），可為目前臺灣監察院的進展與挑戰提供一些借鏡。
這份研究報告在今日（7/8）正式發表，其中分析了相關的國際人權資料、比較了多國監察機構的不同形式，並提出一系列針對監察院的改革建言。他同時撰寫此文，摘要部分研究成果與建議。
撰文／崔寶維（Pavel Doubek）
首圖／作者提供
根據臺灣《監察院國家人權委員會組織法》規定，監察院應設立「國家人權委員會」，並由 29 名監察委員中的 10 名委員組成，其中包括專任委員 7 人、輪派委員 2 人以及監察院院長。
閱讀這個法規，大家可能會困惑：國家人權機構究竟是由整個監察院組成，抑或僅是監察院的一部分？
臺灣的國家人權委員會，設立模式「獨樹一格」
很顯然的，臺灣選擇了一個非常特別的設立模式，這種做法與其他國家將整個監察機構明確設立為國家人權機構不同。分析臺灣的國家人權委員會在監察院裡的位置，會發現該委員會並不獨立。相反的，它和監察院的組織架構密切連結，有人因此認為，臺灣新成立的國家人權委員會只能算是一個單位，只是監察院編制下的一個部門而已。
看來立法者的本意是要把監察院的職責分成「人權」與「監察」2 大部分，其中「人權」部分由國家人權委員會的 10 名委員代表，而「監察」部分則以監察院的傳統角色來維持。
然而，這樣的改革顯然在半路就停下來了。
我在研究報告中得出的結論是：臺灣的國家人權機構定位並不明確，這可能有損它的整體運作與效能。我也建議釐清監察院的性質，確認究竟是整個監察院（全體 27 名委員）即代表國家人權機構，或是僅有那 10 名國家人權委員會成員才屬於國家人權機構。
若是後者，就必須確保該委員會本身完全符合《巴黎原則》（Paris Principles）（註），且在組織與運作權力上，能夠獨立於監察院。
註：根據《巴黎原則》，國家人權機構必須是國家根據憲法或法律所設立的正式組織，具備促進（promote）與保護（protect）人權的廣泛法定職權，並且在組織架構、功能運作與成員選任上，能夠滿足獨立、專業與多元等要求。詳見人約盟「關於《巴黎原則》的二三事」。
新任人權委員，應明確劃分各自任務與權責
例如，臺灣法律並未規定監察院的個別成員應負責哪些類別的職責項目。也因此，每位委員都享有完全的裁量空間，可自由決定自己要關注的議題。但關於國家人權機構的國際標準與許多國家的做法都顯示，其實有必要明確劃分個別委員的任務，以確立各項工作都有明確的領導者、一致的做法以及全面的視野。
基於國際經驗，我在研究中建議：新任人權委員的職責不應該只是一般性的人權觀察，而應有專責的特定人權議題。至於 7 位專任委員的具體職務與任務，可依據聯合國人權條約下的人權義務來分配。
這種分配方法有幾個優點，可以：（1）產生專門委員，比如兒童委員、婦女保護委員、平等待遇委員等；（2）使其工作方法具有一致性，並能整合性的涵蓋所有人權議題；（3）確保各項指定的工作領域都有明確的領導者。
臺灣監察院如今面臨的挑戰，是設計出能確保職務順利推行、符合《巴黎原則》的組織架構。我在跨國比較研究中指出，不少國家的人權機構都已經建立了符合國家人權機構與國家酷刑防範機制要求的組織架構，例如有些國家人權機構在內部設置了專責部門、有些設立了區域性的監督委員會（monitoring committees），有些則與非政府組織建立了正式的合作關係。
我建議臺灣監察院應設置焦點明確、工作方法一致且配置專職工作人員的專門單位（specialized units）。這些單位應奠基於國際人權法中的義務，例如可以設立障礙者權利保護部門、兒童權利部門等，而每個部門都應有一名專責委員（例如對應的障礙者權利委員或兒童權利委員等）來領導管轄。
除了內部組織架構，我也建議設立一個廣納各領域專家與相關非政府組織代表的諮詢單位（advisory body），以提供國家人權機構在行動策略與議題分析上的協助，像是制定行動計畫、擬定人權監督方法、執行培訓、進行專題研究等。
臺灣需要一部組織專法，讓酷刑防範得以獨立運作
去年，聯合國《禁止酷刑公約》（Convention Against Torture）及其任擇議定書（Optional Protocol）的施行法法案已送至立法院，但還沒來得及審議，就因為 2020 年 1 月的立委選舉而失效了。不過新政府很有可能會再次提出法案，並決定將 NPM（反酷刑國家機制）設立在監察院。
要讓監察院改革成為 NPM 並非易事。它需要更多的財務、人力與後勤資源，以及大幅的組織變革。我的研究顯示，NPM 的職責與監察院和國家人權機構都不相同。當多種不同的職務功能被「放在同一個屋簷下」，將對組織獨立性與運作成效造成巨大挑戰。
我在研究中總結：臺灣應通過一部專為 NPM 設計的組織法，以法律明訂 NPM 的職責權限、組成方式（組織架構）。根據喬治亞、挪威、捷克、斯洛維尼亞與奧地利的 NPM 經驗，監察院內部也應設立專門的 NPM 架構。除了組織法，監察院還應著手制定有關 NPM 整體運作的詳細內部規定。
雖然行政院目前尚未重新提出《禁止酷刑公約》及其任擇議定書施行法草案，然而現在正是開始討論 NPM 的職責權限與組織架構最好的時機，以奠定一個真正有效的 NPM 基礎。
研究限制：這份報告的重點在於，針對臺灣監察院如何改革為一個真正的人權監督單位提出建議，以此回應監察院緊迫的組織架構問題，也希望能鼓勵更多的相關研究與分析。
它並不是為了編寫一部全面性的操作手冊，也因此，有些議題還有待討論。例如 NPM 的監督策略、訪視方法、人權教育與培訓等。若想進一步了解這些，可參考崔寶維在 Right Plus 「權權之心」專欄中的「反酷列系列」。
延伸閱讀：
1. 酷刑不只存在歷史，更是當今社會的進行式：認識聯合國《禁止酷刑公約》
2. 【反酷刑系列】超過十萬人身處拘禁場所，臺灣亟待建立國家酷刑防範機制／捷克 NPM 手記
3. 反酷列系列文章
