【反酷刑系列】超過十萬人身處拘禁場所，臺灣亟待建立國家酷刑防範機制／捷克 NPM 手記
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編按：隨著蔡英文總統於 520 就職，「監察院國家人權委員會」也將正式上路。依據 5 月施行的《監察院國家人權委員會組織法》，總統蔡英文於 6 月提名陳菊擔任監察院長兼首屆國家人權委員會主委，新任監委表定也將於 8 月 1 日就職。
隨著人權委員會成立，也將討論依聯合國 《禁止酷刑公約》設立國家級的酷刑防範機制（NPM），例如「酷刑防制委員會」（參考人約盟說明）。臺灣的 NPM 若成立，依公約精神將有權責經常性突襲訪查所有拘禁場所，包括老人養護機構、監所等，以及本篇的兒少安置機構。
本系列「捷克 NPM 手記」由人約盟邀請捷克籍律師、臺灣民主基金會前博士後訪問學人崔寶維（Pavel Doubek），分享他過往在捷克 NPM 工作的實際經驗。捷克 NPM 自 2006 年成立以來，至今已針對各類拘禁場所執行超過 340 趟訪視行程，也讓數以千計居民受到保護。
本系列由人約盟編譯後，Right Plus 獲授權合作刊登。我們期望以此系列讓臺灣社會理解國家防範機制存在的必要，也作為相關單位在實際運作權責與方法上的重要參考。
撰文／崔寶維（捷克籍律師、學者，曾任職於捷克酷刑防範機制）
譯文／蔡逸靜 人權公約施行監督聯盟研究員
首圖／臺灣監察院；取自 Wikimedia Commons
親愛的臺灣讀者，我們的《反酷刑系列》專欄已帶您走訪了捷克國家酷刑防範機制（NPM）定期訪視的 7 類拘禁場所。若您已經充分認識 NPM 的運作方式、訪視地點以及可能見到的不當對待形式，是時候開始尋找臺灣的 NPM 了！
您或許知道，臺灣尚未設立國家酷刑防範機制。儘管去年立法院曾將聯合國《禁止酷刑公約》（CAT）及其任擇議定書的施行法草案排上議程，但尚未進行審議，就因 2020 年 1 月的國會選舉改組而失效了。
但是，新政府很可能會再次提出草案。根據目前的討論，新的國家酷刑防範機制預計會設立在監察院內，也就是最近被指定成為臺灣國家人權機構（National Human Rights Institution，NHRI）的監察使機構「國家人權委員會」。
臺灣監察院的挑戰：成為 NPM，強化它的酷刑預防角色
正如您從系列專欄中理解到的，NPM 與監察機構、督察室等傳統監督單位並不相同。它不是由一群人坐在辦公室裡等候受理民眾申訴。違反行政規定並不是它關切的重點，它也不會採取威權性的手段作風。
相反的，NPM 是一個由旅行於全國各地、孜孜不倦的專家團隊所組成的獨特機制，他們探訪那些被關在鐵網後，或被綁在醫院病床上的脆弱人群。他們的使命是「預防」：若要促成全面而永續的變革，關鍵在於人權標準的說理與運用，以及與訪視單位與權責部門展開建設性的對話。
毫無疑問，監察院若想要成為 NPM，就必須進行徹底改革──不只改變其內部組織架構，還需改變其工作策略與整體思維模式。監察院絕對不能只把 NPM 單純視為一個部門，這將大幅削弱 NPM 的角色，而應當致力提升 NPM 作為一個自治機制，例如監督拘禁場所時，必須讓眾人明白，來訪的團隊身分是 NPM 的監督員，不同於監察院的職員。
要提高 NPM 的可見度、以便人們區分 NPM 與監察機構差異的一種方法，就是發布 NPM 的年度報告。這點權限明訂於《禁止酷刑公約任擇議定書》（OPCAT）第 23 條，且全世界所有的 NPM 都適用。
在我分析過的國家中，各國 NPM 的年度報告固然有不同之處，但內容架構都有著相似的特徵。年度報告通常會提供關於 NPM 與 OPCAT 的一般資訊，簡要介紹 NPM 的工作方法、年度活動、成果與挑戰之處。
而報告主要內容必須說明 NPM 進行的監督活動，這部分通常會根據訪視的拘禁場所類型來分類。多數 NPM 年度報告的英文版都能從各國 NPM 的網站下載，這恰好讓監察院能方便學習，也能從他國經驗中獲得啟發。
超過十萬臺灣人身處拘禁場所，NPM 應主動訪視、確保監督品質
在臺灣，數以萬計人被關押或身處拘禁場所。包括法務部下設的 62 個矯正機關中，就有大約 6.2 萬名收容人，還有內政部管轄的 339 個警局拘留室與 5 間移民拘留中心、衛生福利部超過 1596 所社福與照護機構、教育部掌管的 28 個特殊教育機構，以及國防部擁有的 9 所禁閉室。
除了這些常設性的拘禁場所，NPM 也有權訪視暫時性關押人們的地方，比如審判前的羈押、國際機場的過境區、法院內部甚至是限制人們自由的交通工具，像是警車或囚車。挪威 NPM 便明確闡述：「監察使必須訪視人們暫時遭到拘留的地點，例如搭乘汽車或飛機等交通過程、準備接受警察問訊的等待室、緊急護理室或急診室等。」
這些臨時性的地點與各種非官方的拘禁場所，很可能並未包括在官方統計數據中。臺灣 NPM 設立後，首要任務正是要深入研究所有拘禁場所的確切數量、結構、被拘留者的構成，以及相關法律規定。有了這些基本資訊，NPM 才能制定年度訪視計畫、設定訪視方法、邀請相關專家參與，並展開監督之旅。
參考延伸：
【反酷刑系列】突襲訪視機構耗時耗力，國家酷刑防範機制如何擬定訪視計畫？／捷克 NPM 手記
【反酷刑系列】杜絕機構酷刑，國家防範機制如何規畫突襲訪視行程？／捷克 NPM 手記
NPM 至少每週或每 2 週必須進行一次監督，這點是非常重要的。像喬治亞的 NPM 平均每個月進行 12 趟訪視，如果臺灣的 NPM 也能有這麼高的訪視頻率，每年就可以訪問 144 所設施。
然而，NPM 也應充分準備訪視行程，更加重視訪視的「品質」而非「數量」。此外，有時候 NPM 必須進行追蹤訪視，確保受訪的單位落實 NPM 提出的建議。而為了在提高訪視頻率時也確保監督工作的品質，監察院有必要邀請一些專家與非政府組織參與，並將這樣的合作關係制度化。
酷刑防範，需要與公民社會和國家機構密切合作
為了有效履行 NPM 的職權，監察院應與公民社會保持密切合作，包括各種非政府組織、學者、研究者、科學家與其他專家。有很多種方法可以維持並提升與公民社會的合作關係。
例如我們在喬治亞與挪威的 NPM 設計可以看到的，監察院可以設立包含公民社會組織代表的專門顧問或諮詢單位；或者參照斯洛維尼亞 NPM 的經驗，賦予公民社會組織能以和監察機構職員平等的身分參與監督工作的權利──這種設計也就是所謂的「監察使+」模式（“Ombuds plus” model）。公民社會組織甚至也能進一步參與 NPM 的共同研究計畫、人權教育與宣導活動等。
NPM 在履行其任務時，自然會接觸到一些國家機關，包括 NPM 訪視的拘禁場所、立法單位與政府部門，接觸對象則可能包含檢察官、法院、督察單位、地方行政機構與其他公共機關與機構。每一個相關單位都在酷刑防範上扮演著不同角色，對 NPM 而言，擬定明確的合作策略十分重要。考慮到資訊保密性的要求，NPM 與這些利害關係方交換資訊時，也得釐清必須遵守的規則。
例如，根據挪威 NPM 負責人海格爾·法斯特魯普·艾爾維克（Helga Fastrup Ervik）指出，挪威 NPM 與檢察總長達成一項備忘錄，確立 NPM 可以向警察總長告知發生中的酷刑，以及指出不當對待情形，以便檢察總長進行調查。該備忘錄進一步確定，NPM 僅會分享他們認為足以讓檢察總長開啟調查的訊息，絕對不會受逼迫而提供此類調查結果的證據。
設立臺灣國家酷刑防範機制，需明確定義角色與架構
聯合國酷刑防範小組委員會（SPT）明白指出，「國家防範機制的職責與權限應明確訂於憲法或法律文本中」。無論選擇以何種法律框架設立 NPM，這項法律依據都應能明確顯示「是哪個機構被指定擔任 NPM、該機構中誰需負責 NPM 的任務、NPM 確切擁有哪些權力」等。
在摩爾多瓦 NPM（一個「監察使+」型機構）的案例中，其法律基礎就被認為不夠明確，讓「究竟誰是 NPM 職權的履行者」出現各種可能的詮釋。
因此，在起草 NPM 具體架構時，必須回答下列幾個問題：
- 誰將為 NPM 的運作正式負責？NPM 的成員是誰？
- 誰是負責定期展開監督活動的人？
- 如何認定與招募專家，滿足 NPM 對專家的需求？
- 誰將擔任 NPM 的顧問，可以在監督、工作方法與諮詢建議上提供幫助？
- 需要制定哪些內部規定與準則，以提升與管理 NPM 和相關外部單位，以及機構內部的對話與資訊交流？
一旦臺灣決定透過立法確立 NPM 的職權與明確架構（比如通過一部 CAT 與 OPCAT 的施行法，或者一部 NPM 的組織法），那麼監察院便應進一步就 NPM 的整體運作制定更詳細的內部規則。
根據上述討論，我們可以看到 NPM 的設立顯然不僅是賦予監察院另一個頭銜那麼簡單。只有當監察院充分認知到「預防酷刑」的職責，並且在所有工作規則與程序中實踐這樣的角色，才是真正建立了一套國家酷刑防範機制。
最後我想提醒的是，《禁止酷刑公約任擇議定書》要求各國 NPM 與聯合國的 SPT（聯合國酷刑防範小組委員會）建立密切合作關係。考慮到臺灣的國際地位，SPT 很可能不會願意與臺灣的 NPM 展開官方接觸。
儘管如此，臺灣仍應就任擇議定書的執行盡力尋求與 SPT 對話。倘若對話無果，最好也能建立替代性的國際監督機制。正如臺灣成功創造了人權條約機構審查的「在地模式」。我建議可以邀請 SPT 的前任成員、著名的非政府組織「酷刑防範協會」（APT）的專家，以及全球各國 NPM 的現任或前任成員，就臺灣 NPM 的設立提供建議，並協助定期評估運作。
近年來，臺灣已施行多項國際人權條約，在民主與人權保障的強化方面取得重大進展。倘若臺灣能設立一個充分運作的國家酷刑防範機制，無疑會是另一項重大進步，並使臺灣成為亞太地區領頭的重要人權使者。
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