【反酷刑系列】突襲訪視機構耗時耗力,國家酷刑防範機制如何擬定訪視計畫?/捷克 NPM 手記

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人約盟譯按:Right Plus 與人權公約施行監督聯盟(人約盟)合作的專欄「權權之心」曾介紹過聯合國《禁止酷刑公約》:「酷刑不只存在歷史,更是當今社會的進行式:認識聯合國《禁止酷刑公約》」。

根據《聯合國禁止酷刑公約任擇議定書》(Optional Protocol to the Convention Against Torture,OPCAT)規定,締約國應設立名為「國家防範機制」(National Preventive Mechanism,NPM)的酷刑監測單位,規律訪視所有拘禁場所(places of detention),也就是人們正在或可能遭受自由剝奪的地方。

捷克 NPM 自 2006 年成立以來,至今已針對各類拘禁場所執行超過 340 趟訪視行程,也讓數以千計居民受到保護。本系列中的「捷克 NPM 手記」由人約盟邀請捷克籍律師、臺灣民主基金會前博士後訪問學人崔寶維(Pavel Doubek),分享他過往在捷克 NPM 工作的實際經驗,當時任職於捷克酷刑防範小組的崔寶維,主要負責訪視監獄與社福機構。

本篇介紹了 NPM 工作方法,以及各國如何制定 NPM 年度訪視計畫,包括當中的參考原則、考量因素與異同之處,以及實際的案例。


撰文/崔寶維(捷克籍律師、學者,曾任職於捷克酷刑防範機制)
譯文/蔡逸靜 人權公約施行監督聯盟研究員

國家酷刑防範機制(National Preventive Mechanism,NPM)應按照事先訂定的計畫行動。(註 1)在 NPM 的眾多職務中,前往各式各樣的拘禁場所展開「預防性訪視」(preventive visit),這無疑是 NPM 最特殊也最耗費心力的任務。

有鑑於這項任務的重要性與複雜性,NPM 應透過制定年度計畫,審慎決定該年度預計訪視的場所名單,嘗試在訪視行程的廣度、深度與次數之間找到一個平衡,並考量到每一趟訪視所需的前置準備與後續追蹤工作,才能有效率的調度內部人力與財務資源,有效履行酷刑防範的職責。(註 2)

Photo by Hal Gatewood on Unsplash

在這篇文章中,我將綜整我所知道的幾個歐洲國家經驗與相關國際標準,尤其是防範酷刑協會(Association for the Prevention of Torture,APT)曾發布的準則與指引,來與各位分享 NPM 在擬定一份年度計畫時可以參考的一些原則與具體實例。(至於單獨一趟訪視行程的規畫又有哪些注意事項,請參照下回文章)

NPM 年度訪視計畫應包含哪些內容?

首先,由於各種類型的拘禁場所都應該定期與系統性的受到檢視,因此 NPM 的年度計畫應列出該年度預計訪視的場所名單。必須提醒大家的是,所謂「拘禁場所」(places of detention)一詞不只包括監獄或警察局,也包括私立養老院等醫療機構與社福機構。(參考:【反酷刑系列】借鑑捷克,國家如何防範老人之家與機構虐待?/捷克 NPM 手記)根據 APT 的建議,以下 4 種類型的地點,必須每年接受至少一次的深入訪視

  1. NPM 已知極有問題的警局,以及其餘隨機抽樣的警局;
  2. 拘留所或看守所;
  3. 弱勢族群密集群聚的地點;
  4. NPM 已知或懷疑有發生酷刑或其他不當對待的地方,或者與國內其他相同類型場所相比,環境更差的地方。
Photo by K. Mitch Hodge on Unsplash

至於上述類型以外的地點,APT 認為至少每 3 年也需接受一次的深入訪視。而且在任 2 次定期訪視(regular visits)的間隔期間,也不應排除增加臨時訪視(ad-hoc visits)的可能性。

另外一個重要原則是:每一個由官方正式設立的拘禁場所(比如監獄)受到 NPM 訪視的頻率絕對不得低於 5 年一次,尤其是當 NPM 在這段間隔期間,無法持續得知這些地點的相關資訊時。

整體而言,NPM 最好能夠維持每星期至少一次的定期訪視頻率。

在擬定年度計畫時,NPM 必須謹記,預防性訪視是非常耗時的工作,因此一定要確保 NPM 擁有充足的時間、適當的人力與經費來執行其計畫。

讓我們想像一下 NPM 在一趟全面性的訪視中需要做到哪些事情── NPM 的人員必須要和被拘禁者進行深入訪談、查閱他們的醫療記錄,檢視該場所內的環境設施。這也表示 NPM 事前就得邀請到相關專家加入團隊(如醫生、口譯員、心理學家等),並確保其工作人員與訪視團隊成員獲得適當訓練,瞭解其預定訪視的拘禁場所與拘禁人口的特性。

在捷克 NPM 的經驗中,先不論事前的準備工作,光是訪視行程本身通常就會耗費 1 到 3 天的時間,撰寫訪視的結果報告與建議又需要花上幾週。為了讓建議能獲得接受與落實,捷克 NPM 在後續幾個月中也得持續與受訪視單位與相關政府部門進行溝通。

總而言之,從頭到尾完成一趟預防性訪視,可能需要花上 NPM 數個月甚至一年。因此,NPM 在擬定年度訪視計畫時,應審慎決定訪視的目標地點清單、訪視的順序與重複頻率,以及單趟訪視的時間長度,並且釐清是否有需要對外公告該年度訪視計畫的大方向。

除了典型的「一般性訪視」(general visits),NPM 也可以規畫聚焦於特定關鍵議題的「專題性訪視」(thematic visits),或瞭解先前訪視過的場所是否有依照 NPM 建議加以改善的「追蹤型訪視」(follow-up visits)。

Photo by Victoria Kure-Wu on Unsplash

他國經驗:視每年訪視焦點、人權時事等規畫 NPM 年度訪談頻率

在現實實踐中,有些國家的 NPM 決定事先指定每一年度主要訪視的拘禁場所類型,以便系統性地探查這類拘禁場所與拘禁者的境況。這種方式固然有利 NPM 的工作人員與外部專家進行事前準備與經驗積累,但也有可能導致完全忽略其他類型的拘禁形式。另一方面,若 NPM 選擇在一年內訪視多種不同類型的場所設施,團隊人員也可能會不堪負荷,結果難以對各種類型的拘禁形式提出切中要點的建議。

捷克 NPM 嘗試在這 2 種途徑中取得平衡。一般而言,其年度計畫會選定某種拘禁場所為訪視主軸,但同時也納入一些其他類型的地點。例如,捷克 NPM 在 2012 年選定兒童教育機構展開 18 次訪視,但也訪視了 5 所社福機構、3 所健康照護機構、5 間警局以及 1 間監獄。

而社福機構是捷克 NPM 在 2013 年的訪視焦點,該年並未訪視任何監所。不過隔年捷克 NPM 便平均走訪了各種主要的拘禁地點,包括 7 所社福機構、5 所監獄、2 間警局、2 所照護機構、2 所教育機構與 1 間移民中心。有時候,NPM 的年度訪視計畫也必須因應國內或某類型機構的人權情形做出調整。例如:當一間名為 Bělá-Jezová 的移民拘留中心在 2015 年爆發嚴重侵害人權的問題後,捷克 NPM 便對該地點展開多次訪視。(註 3)

Photo by Eri Pançi on Unsplash

為了確保理想的訪視頻率,喬治亞與斯洛維尼亞的 NPM 的做法是直接訂出每年需完成的最低訪視次數:「理想上,NPM 全年應進行至少 100 天、至多 150 天的訪視,其中應包含定期性訪視與專題性訪視的固定次數,並保留在必要時進行臨時性訪視的可能。」

此外,斯洛維尼亞的 NPM 更規定:「NPM 應對全國每一個區域的相關拘禁場所進行每個月至少一次的訪視,除非根據情形有其他更適合的安排。」捷克 NPM 則未訂出訪視頻率的最低要求,而且若有必要,其年度計畫亦得隨時調整。

多元專業共同制定訪視計畫,並顧及受拘禁者的權益與需求

禁止酷刑公約任擇議定書》(OPCAT)要求賦予 NPM 自主規畫年度訪視計畫的權利。目前一些國家的 NPM 已經制定了關於訪視過程細節安排的內部文件或策略,還有一些 NPM 甚至設立了協助其擬定計畫的專門諮詢委員會。

在捷克這類由監察使承擔 NPM 職責的國家,年度訪視計畫通常是由監察使公署內部的 NPM 部門(NPM Unit)負責擬定。作為 NPM 的最高領導者,捷克監察使雖具有核准年度訪視計畫的最終決定權,不過計畫內容是由 NPM 部門的負責人準備,而且每一位 NPM 部門的成員都可以在起草過程中提出自己的意見。(註 4)

Photo by Yuri Catalano on Unsplash

基本上,年度計畫是 NPM 的內部文件,不會向社會大眾公開。不過在捷克的經驗中,當有需要公開徵求專家,或是為了引起社會討論時,監察使也可以在適當情況下對外公告隔年度訪視計畫的概略資訊。例如,為準備對長期照護機構進行預防性訪視,捷克監察使曾在 2015 年發起公開倡議行動,希望蒐集有關如何防範這類設施發生不當對待的建議,並號召醫生、護士與其他專業人員加入訪視團隊。

另一個例子是,捷克監察使會在查訪矯正設施以前先向獄政局長(General Director of the Prison Service)解釋 NPM 的職權範圍與訪視目的,以便提升各監所負責人的配合意願,不過監察使並不會透露訪視行程的具體時間與目標清單。

綜觀上述,在擬定年度訪視計畫時,NPM 便已需要協調各種專業能力相互配合。NPMs 既需要具備深厚的法律知識,熟知關於某類拘禁場所的法律規範,也需要擁有醫療與社會領域的專業,以便顧及被拘禁者的多元處境與獨特需要(比如障礙者的需求),更需具備對於各類拘禁場所結構與情形的認識,以及良好的時間管理與溝通技巧,方能制定出一個良好且確實可行的計畫。


參考資料:
1. APT, Monitoring places of detention – A practical guide (April 2004), p. 67.
2. Practical Guidelines on Drafting Reports and Formulating Recommendations for the National Prevention Mechanism of Georgia, p. 1
3. Human Rights Ombudsman of Slovenia, Report of the Human Rights Ombudsman of the Republic of Slovenia on the Implementation of tasks of the NPM under the OPCAT for 2014 (2015), p. 173.


註 1:雖然「事先規畫」對於任何機構來說看似都是理所當然的一件事情,不過與 NPM 相比,傳統監察機構的工作方法則偏向「事後回應」,也就是被動等待人民提出申訴案件。由於監察機構無法預期會收到多少數量與什麼類型的申訴案件,故某種程度上也較難進行年度性的行動。而 NPM 則是完全依照計畫來執行工作。

註 2:必須提醒大家的是,NPM 也需為訪視以外的其他職責與任務保留一些時間和資源,例如執行教育活動、對現行法律和法案提出建議、與利害關係方維持建設性的對話等。

註 3:一般而言,NPM 並無能力對所有曾經訪視過的場所進行追蹤,但在 Bělá-Jezová 移民中心這個案例中,追蹤訪視是高度必要的。雖然在某種程度上,捷克 NPM 在這系列的訪視行程中有些類似傳統監察機構扮演的「回應式」(reactive)角色,不過追蹤訪視對於強化 NPM 的預防性角色非常有幫助。

註 4:當然,監察使本人的個性與優先目標在 NPM 計畫過程中扮演著關鍵影響因素,而且對 NPM 將訪視的機構數量與類型具有最終的決定權。有些人可能會擔心 NPM 部門與監察使之間起衝突。這確實是個合理的擔憂與各界持續辯論的議題。不過迄今為止,捷克在這方面上並沒有發生太大的問題:最終定稿的 NPM 計畫都是基於捷克監察使與 NPM 部門代表負責人之間密切的對話所產生。


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