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塵封半世紀、我國首部人權公約,保障原住民、移工、新住民等不受歧視/ICERD 國際審查1

4 月底,我國舉辦為期 5 天的《消除一切形式種族歧視公約》(ICERD)首次國際審查(註)。4 名受邀來臺的國際人權專家,針對臺灣的原住民族、移工、移民及難民保障等議題,及臺灣現行法制不足的部分詢問民間及政府,最終發表 89 條結論性意見,督促臺灣政府落實人權公約。

ICERD 的精神在於,無論種族、國籍、血統等,各種不同族群的人,都應該享有相同的權利。政府的義務也不僅限於消除歧視,更要促進平等、促進不同族群間的相互理解與尊重。

此次審查的國際委員,組成是 3 女 1 男,都來自不同的國家。奧地利籍的諾瓦克(Manfred Nowak)主席,在臺灣過往兩公約的 3 次審查中也都擔任主席;專精人權政策、紐西蘭籍的努南(Rosslyn Noonan)更曾協助我國成立國家人權委員會。

另外 2 名,分別是曾任聯合國消除種族歧視委員會成員、日本籍的洪惠子(Keiko Ko),和研究原住民族議題、加拿大籍的萊特福特(Sheryl Lightfoot)。

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國際人權專家在 ICERD 審查後,發表結論性意見與建議。左起為洪惠子(Keiko Ko)、諾瓦克(Manfred Nowak)、政務委員羅秉成、努南(Rosslyn Noonan),以及萊特福特(Sheryl Lightfoot)。攝/曾玉婷

第一部通過的人權公約,塵封半世紀才進入審查

ICERD 是臺灣「第一部」通過的國際人權公約。早在 1971 年、我國仍是聯合國會員時就已批准生效、承諾保障族群平等,並且具有國內法律效力,但持續受到忽視。無論是在法律的施行、司法判決的引用,甚至法學界的教育中,都鮮少受人提及。

相比之下,自立法院 2009 年通過兩公約施行法以來,聯合國 9 大核心人權公約中,包括 ICERD,已經有 6 部陸續在臺灣具有國內法效力。卻只有 ICERD 整整歷經超過半世紀才終於啟動國際審查。

為何早早締約、卻那麼晚才推動?根據內政部移民署書面回應,許多關於原住民族或少數族群的議題,早期都是放到另 2 部最具代表性的人權公約裡,也就是「兩公約」來討論。

儘管兩公約中也涉及反歧視條文,不過,如同行政院政務委員羅秉成在審查會議時坦言,政府後來發現臺灣還是需要有一部專門聚焦在「族群歧視問題」的公約,因此從 2020 年開始陸續執行法規檢視、教育訓練、國際審查事務等 ICERD 推動工作。

ICERD 關注的是哪些人?「族群」誰說了算? 

此次參與 ICERD 國際審查的民間團體類型多元,關心的議題也各有不同,包括原住民族、移工、難民、移民、兒少、性別、宗教及身心障礙等。許多團體都希望把握機會說明相關族群的處境,希望國際專家能提醒臺灣政府積極落實人權保障。

臺灣原住民族青年公共參與協會理事長、原住民族青年陣線成員 Savungaz Valincinan 在多多益善事後訪問的節目中提到,許多原住民團體在審查前為了提交報告、回應人權專家提問,很辛苦的做了非常多功課。因為過去其他公約審查時,不會完全針對原住民族權利討論,「到了 ICERD 才發現,我們難得第一次當主場。」

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臺灣原住民族青年公共參與協會理事長、原住民族青年陣線成員 Savungaz Valincinan 參與 ICERD 審查會議。圖/人權公約施行監督聯盟 Covenants Watch fb 粉專;楊剛攝

然而,從前期的焦點座談、相關討論,到審查會議召開的過程中,經常出現一道爭論許久的疑問—— 我們如何定義「族群」?ICERD 主要關注的是對象是誰?

例如,客家人的認定,在臺灣更仰賴文化認同多於血統;移工和新住民是因跨國工作和婚姻而進入臺灣社會;不同宗教會因信仰不同而聚集;甚至身心障礙者、兒少、老人、性少數常因資源規畫、為了討論方便而被歸類,這些都是 ICERD 所定義的「族群」範圍嗎?

在審查現場,民間團體之間也出現意見分歧。例如,會場上有家長團體認為,國家應平等對待所有人權,像是討論「性別」、「跨國同婚」議題時,應該考慮文化和宗教的傳統規範,再來認定哪些是真正的「歧視」。(此說法隨及被性別團體質疑有排除性少數群體之嫌);

或有宗教團體提到,在國家報告等文件中,似乎只聚焦討論原住民,提到「宗教」僅 41 次、「原住民族」卻多達 506 次,盼委員在選擇議題討論時,也能顧及宗教等其他族群議題的平等性。

人權公約施行監督聯盟政策中心主任黃嵩立,在訪問節目中說明,ICERD 著重在「種族」(race)、「族裔」(ethnicity)跟「國籍」(nationality)的討論。「種族」是基於血統(生理上)的不同,「族裔」則是血統加上文化差異,「國籍」則進一步考量血統、文化和國家。

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人權公約施行監督聯盟政策中心主任黃嵩立。圖/人權公約施行監督聯盟 Covenants Watch fb 粉專;楊剛攝

也因此,在國際審查的結論性意見中,也是以原住民族、移工、新住民、難民等為主要討論對象。不過,許多族群面臨的並不只自身族群議題,而是「多重身分交織」的歧視困境,文化差異中也常涉及宗教等原因。

例如,中華民國身心障礙聯盟代表提到,原住民身心障礙者同時具備 2 種身分,在申請相關資源或服務時,因為窗口分散,反而常被原住民和身心障礙等政府單位推來推去,讓當事人無所適從。

桃園市家庭看護工職業工會理事長 Jasmin Ruas,也在結論性意見發表記者會時提到,有信仰的印尼移工常會因為雇主限制,很難參加每週五的宗教聚會,期盼不同族群參與宗教的權利能更被重視。

國際審完了,然後呢?

國際審查結束後,接下來的問題是「如何落實」。黃嵩立說,國際委員都很重視人權公約要如何「從社區中落實、反省」、尋找具體的解決方案,建議政府日後繼續和國際委員保持聯絡,請教各國可供臺灣參考的做法,才能真正理解結論性意見的意義。

此外,聯合國目前共有 9 部核心人權公約,其中 5 部在臺灣以「施行法」的方式具有國內法律效力,只有 ICERD 因為是我國身為聯合國會員時便正式締結的公約,一開始就有國內法效力,反而遲遲還沒制定施行法。

人約盟認為,ICERD 還是必須設立施行法,才能讓行政和司法機關有相對清楚的規範可依循,也才能確保公約不會受到政府改朝換代、政策變動等影響,導致後續又無法被充分落實跟監督。在結論性意見中,國際委員也建議政府要「盡快通過」施行法。

臺灣首部反歧視法5月開公聽會、年底前草案送立院

與 ICERD 同樣精神的,是立法院近年正在推動、備受關注的《反歧視法》(又稱平等法)。主要因為近年發生的歧視爭議不斷,包括東華大學臺灣大學臺中一中對原住民的歧視事件、脫口秀節目訕笑罕病律師、疫情期間苗栗縣政府的移工禁足令等。

事實上,早在 2017 年起,兩公約的國際委員會就多次建議,臺灣要頒布一部綜合性的反歧視法案。這次 ICERD 審查後,委員也要求政府盡快把草案交給國家人權委員會(人權會)、民間團體,最重要的是直接受影響的各個群體,展開全面審查。

現行臺灣雖然有反歧視規定,但依據當事人的身分或狀態不同,散落在《入出國移民法》、《就業服務法》、《身心障礙者權益保障法》等各種法律條文中。然而對很多人而言,他們仍缺乏一部明確「定義」歧視、清楚規範申訴跟救濟程序規範,完整且可被使用的法律。

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ICERD 審查會議。圖/國家人權委員會 fb 粉專

黃嵩立指出,臺灣目前沒有任何一部法律能清楚定義哪些言論是「讓你不快的」、「已構成歧視的」,甚至「具有仇恨性」或「煽動仇恨性的」言論,只能仰賴個別法官累積案例,自成某種司法界的共識。甚至《刑法》中所說的公然侮辱罪和誹謗罪等,也都必須「指名道姓」才能成立。這種情境對原住民來說更深有所感。

「原住民族常常面臨的是集體的歧視,卻無法提出申訴。」Savungaz 無奈表示,網路上常見針對族群的歧視或仇恨性言論,但現行法律卻會因為發言沒有「針對某個特定對象」指名道姓,或缺乏相關的程序,而無法順利申訴或提告。

Savungaz 提醒,許多研究都指出,惡意言論對特定族群帶來的身心傷害,並不亞於直接的暴力,很需要未來在法律上能有集體權利受侵害時的救濟管道。她也主張,未來法律要制定歧視的刑罰,但「不能只是懲罰」。

「歧視來自於不同族群、群體、文化或性別之間的陌生,反歧視教育也應該如同《性別平等教育法》一樣進入教育體系,慢慢內化成每個人都能理解的標準,創造出不歧視任何人的社會。」Savungaz 說。

羅秉成最後表示,《反歧視法》草案已有雛形, 5 月起將在北中南東舉辦公聽會,跟社會蒐集意見、跟公民團體保持對話。行政院人權及轉型正義處也指出,預計年底前將草案提交立法院審議。

ICERD 審查會議直播

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延伸反歧視&國際人權公約:
1. 【雙週報|2024. 4/13-4/26】④「消除種族歧視公約」完成審查:仇恨言論、移工、原住民權利受討論
2. 【雙週報|2023. 5/12-5/25】③ 臺大「言論自由月」惹爭議:「火冒 4.05 丈」公然歧視原住民
3. 國際人權公約審查:審查會議怎麼開?40 幾個 NGOs 共寫一份報告?怎麼做到的?/【善盡天良 Podcast】

這篇不能只有我看到
曾玉婷
曾玉婷

Right Plus 特約記者,文字工作者。喜歡書寫和音樂。志向是真誠對待生活中的每個枝微末節。最近經常會想起:「這是人們會說起的一年,這是人們說起就沉默的一年。」

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