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【社救修法3】廢除虛擬所得落空!衛福部修法草案出爐:設立實物給付專章、保障貧困兒少

臺灣對貧窮家庭的生活保障,包括中/低收入戶的申請資格與服務項目等,都明定在我國《社會救助法》(社救法)中。但社救法長年因社會變遷、行政官僚對貧窮樣態的理解與民間差距甚大、法條年久失修而為人詬病,學界估計有超過 200 萬窮人擠不進社會救助窄門,被稱為「排除窮人的濟貧法」。

2023 年起,長期服務貧窮弱勢的芒草心慈善協會人生百味社區實踐協會興隆會所等多個民間組織,以及勵馨基金會台灣勞工陣線南洋姐妹會崔媽媽基金會新活力自立生活協會等各領域公民團體,聯合組成了「社會救助法修法聯盟」(社救盟)。歷經一年多來的奔走倡議、民代立委質詢,衛福部終於今年 4 月 22 日提出修法草案

過去,衛福部數度在公聽會或范雲、洪申翰等立委詢答時回應表示,相關的修法訴求「未達社會共識」,且從國家預算的角度來說,難以評估影響有多大。去年4月,衛福部因此以 147 萬元委託臺灣社會工作專業人員協會、由臺大社工系教授鄭麗珍主責,進行修法研究與評估。

今年 3 月,研究報告出爐。除了爬梳社救法發展脈絡、分析臺灣整體貧窮率、釐清民間各項訴求,也針對各縣市政府社政單位收集審核過程中的實務意見,並分析英國、美國、日本、韓國等各國社會救助的標準與利弊。

雖然研究中聲明,報告「純屬團隊建議」,不應引申為衛福部或相關機關的修法意見,卻是臺灣數十年來首度針對修法爭議進行的大範圍調查與政策評估。其中最具爭議性的訴求如虛擬所得設算,更是自 1963 年此概念入法後,首次正視各方呼聲、提出明確的修法指引。

本文因此摘要整理 15 項最受關注的爭議點,簡介民間訴求、研究建議,並比較衛福部參採研究後,於今年 4 月提出的修法草案版本,其中亦納入各縣市政府的修正看法。

小結衛福部修法版本

整體來說,衛福部草案增訂了許多保障貧困兒少的條款(包括工作人口改為 18 歲起算);明確把實物給付(含食物銀行)入法、設立「專章」;並且增明定義各地方政府在無家者服務中,不同單位局處的權責範圍(不再僅限於警政轉介)。

而民間最關切的爭議點,包括廢除臺灣特有的虛擬所得制、放寬家庭收入免計人口、設計漸進式的脫貧措施、打破人藉合一申請限制、建立個案訪視裁決(539 條款)的審議機制等,都沒有完全採納研究建議,但試圖在許多地方折衷、部分採納或擴大法規彈性。

其中重要的改變包括,明訂最低生活費應以中央公佈為準、家暴受害人(若已提出離婚訴訟)可排除列計對方收入、把虛擬所得設算由基本工資改為「最低工資」、刪除低收入戶原本「必須參加就業服務」才能免計收入等規定。

而針對工作能力的評估機制、放寬新住民申請資格、強制社勞政合作等,則完全未採納研究建議或民間訴求。

6/7 更新:民間記者會呼籲草案應「退回重寫」

社救盟在 6/5 上午召開記者會,以「9 個沒有」回應修法草案,批評衛福部不但無法回應當代人民的期待、未採納民間在服務過程中所見的實務觀察,還遠離總統賴清德承諾的改革願景,呼籲行政院盡快將草案退回衛福部「重寫」。

社救盟的「9 個沒有」,以及各領域團體從自身所見出發,重申社會救助必須大幅改革的必要性,可見記者會報導:【社救修法4】惡法還是沒解嚴,民間記者會痛批衛福部修法草案讓人「失望透頂」

一、社會救助申請資格

1. 貧窮人口認定:消失的 200 多萬窮人

Village
民間訴求
政府應建立準確調查機制:現行政府認定的貧窮(低收入戶)與近貧(中低收)人口,總計只有 58.5 萬人,占總人口 2.5%。推估至少還有 200 多萬人(9%)遭社救法排除在外。
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研究建議
貧窮率確實嚴重低估:以 2021 年資料為例,我國貧窮人口(收入未達可支配所得中位數的6成)占比,理論上應為 13.14%(302 萬人),與官方列冊人口差距近 245 萬人。
 
編註:研究另顯示女性貧窮率較男性高;老年(65 歲以上)貧窮率是所有年齡層中最高的;以家庭形態來說,祖孫家戶則有最高貧窮率,其次為三代同堂。
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衛福部 4 月修法版本
增修適用範圍(第1條):社救法適用對象納入「經濟不利處境者」,但未定義誰是經濟不利者。

2. 虛擬所得(擬制收入):國家灌水人民收入?各方怎麼看?

Village
民間訴求
廢除虛擬所得,改以自述收入取代:社救法將工作人口、工作能力和虛擬所得不當連結。除了特定弱勢可折算,其餘 16-64 歲、無法提出財稅資料者,都會被強制設算不存在的基本工資收入。

政府應比照國人報稅方式,若沒有財稅資料,就讓人民「自述收入」(自己申報所得);並仿效《老人福利法》,以「若有疑慮,事後追償」方式來配套。
 
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研究建議
廢除虛擬所得,或擴大折算人口(第 5 條之 1):分析我國低收申請無法通過的原因,虛擬所得設算確實是重要成因。比較各國做法,都是以人民的「實質收入」為標準,甚至設有扣除額(讓申請家戶先扣掉生活必要支出,再計算收入是否達到救助標準)。

建議方案 1,廢除虛擬所得:改以自述收入,但只暫時核定6個月;家戶內工作人口應強制配合就業輔導、參與脫貧措施,並輔以查核機制等配套。

建議方案 2,擴大可折算對象:新增長期失業者、獨自扶養 6-12 歲子女、1 年內曾入獄的更生人、家暴被害者等,虛擬所得可打「7 折」。

影響評估:若廢除虛擬所得,預計將增加 21303 戶,約為 51774 人。
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衛福部 4 月修法版本
採納方案 2:這是官民間爭議最大、最無共識的項目。各縣市政府都強調,廢除虛擬所得會讓民眾不願積極就業,且臺灣地下經濟蓬勃、沒報稅的收入(如農務、當日領現的兼職工等)很難查。就算用切結書+事後追償也只會帶給行政人員極大困擾。

擴大可折算對象:衛福部雖拒絕廢除虛擬所得,但新增中高齡(55-59 歲)、二度就業婦女、1 年內曾入獄的更生人、長期失業者、街友等對象,虛擬所得可以「8 折」計算。

改用最低工資計算(第 5 條之 1):雖然拒絕廢除虛擬所得,但將設算標準從原本的「基本工資」,改為「最低工資」。
 
編註:我國 2023 年底三讀通過最低工資法。根據台灣勞工陣線指出,近年基本工資的調整早已偏離參考指標、荒腔走板,淪為勞資喊價與政治施捨。「最低工資」才是真正以勞工家庭生活為出發,從勞工的可負擔性來進行審議式的核定。

但勞陣提最低工資,是從勞權的角度出發,而非在社會救助的討論脈絡中。事實上,針對社救法,勞陣依然傾向應廢除基本工資/最低工資虛擬所得設算。

3. 最低生活費:最低限度的生活標準,誰說了算?

Village
民間訴求
應以中央公布為準:目前家庭成員每人平均月收入需要低於最低生活費的 1.5 倍,才能通過申請。但中央雖然會公布最低生活費,各縣市卻只「參照」而非強制遵循,使各地方審核標準不一。
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研究建議
應以中央公布為準,並下修變動門檻為 3%(第 4 條):各縣市政府對於是否遵循中央標準沒有共識,但一致認為現行的 5% 變動門檻(新年度生活費漲幅達 5% 時需調整)過高,讓許多家戶被排除。
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衛福部 4 月修法版本
未採納變動門檻修正(第 4 條):改由中央統一公佈為準,但並未下修變動門檻。

4. 工作能力認定:有能力,就得被設算虛擬所得?

Village
民間訴求
應建立評估機制:人的工作能力並不是全有全無的二元區分,而是光譜式或變動的;此外,現行社救法把「獨自扶養 6 歲以下子女」視為「沒有工作能力」,應放寬到「12 歲以下」子女。
 
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研究建議
應建立評估機制(第 15 條之 3):工作能力不但沒辦法全有全無的區分,各縣市對於「沒有工作能力」的認定標準也不一樣。應參考英國,充實「部分工作能力」概念,給予彈性認定空間、建立評估機制,並在過渡階段協助媒合「非全日型」工作。
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衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議

5. 扶養能力認定:家庭總收入,應該計入多少「收入」?

Village
民間訴求
應排除經濟不利家屬的收入:並不是每個家庭成員賺的「所有」收入,都能平均分配給貧弱家人。應該適當評估親屬的扶養能力。
 
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研究建議
扣除 1.5 倍最低生活費(第 5 條之 1):家庭成員的收入,應該先「扣除最低生活費的 1.5 倍」,其餘收入才能納入家庭總收入。

影響評估:預期會新增 14168 戶。

降低收入計算(第 5 條之 1):有就業但拿不出薪資證明的家庭成員,應改用「基本工資」來計算收入(而非現行以該職類的經常性薪資或中位數計算)。
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衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議:各縣市政府認為,審核時還是會遇到高收入者(例如自營公司負責人),全部改以基本工資計算並不公平。衛福部草案也仍以經常性薪資或中位數計算收入。

6. 應計人口認定:家庭總收入,應該計入哪些「人」?

Village
民間訴求
以同居共財為原則:並不是每個人都能和家人維持良好關係,甚至許多人已離家、失聯多年。計算總收入時,應該只計入「共同生活、一起承擔家計」的家庭成員。
 
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研究建議
放寬可排除對象(第 5 條第 3 項、第 5 條之 3):

1. 排除單親家庭中,早已失聯且沒有照顧子女的父/母

2. 因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶,放寬列計
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衛福部 4 月修法版本
放寬可排除的對象(第 5 條第 3 項、第 5 條之 3):

在單親家庭中,「無論子女是否成年」,都可排除早已失聯且沒有照顧他的父/母(原法只適用未成年子女)

因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶,放寬列計

沒有共同生活、也沒辦法扶養爸媽的失聯子女,「無論是否已婚」,都不會再計入(過去只有已婚子女才能排除)

新增:受家暴者如果已提起離婚訴訟,可以不用計入對方的收入。

7. 應計人口彈性認定(539 條款)

Village
民間訴求
應納入審議機制:貧弱家戶如果進到個案處理、必須家訪判斷,最終到底能不能通過申請,應該透過聯繫會議或委員會來審議,避免一線評估人員壓力太大。
 
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研究建議
應納入審議機制(第 5 條第 3 項第 9 款):這是少數民間與各縣市政府都有共識的項目,普遍期待參考如《老人福利法》來調整,納入委員會和團體決議等討論機制。
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衛福部 4 月修法版本
未採納審議機制,但將訂定認定辦法:沒有採納審議機制,甚至刪除原法中「以申請人最佳利益考量」等字樣。但增訂強調,中央會制定「彈性認定和處理程序」的相關辦法。

8. 戶籍地 v.s. 實際居住地之爭:取消人籍合一限制,但未開放實居地申請

Village
民間訴求
應開放實居地可提出申請:現行申請只能向戶籍地政府申請,但民眾可能已搬離該地,實際居住地又不允許放戶籍(例如不敢違背房東),因此無法申請救助。
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研究建議
應開放實居地可提出申請(第 4 條、第 4 條之 1):戶籍不該成為申請障礙。應開放民眾可在實居地申請,並依當地生活水準申請補助,也方便行政機關追蹤輔導、後續訪查。

影響評估:實際上,因為戶籍問題而無法通過申請的人非常少,全國只有 413 人,占比不到總申請人數的 1%。若開放實居地申請,預期也只會增加 844 戶。但我國人籍不合一的情況,確實日趨普遍。
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衛福部 4 月修法版本
取消人籍合一規定(第 4 條、第 4 條之 1):各縣市政府仍傾向人籍合一,或要求中央提供跨縣市的補助差額和人力,才能開放實居地申請和審核。

衛福部草案刪除了「應實際居住於戶籍所在地」等字樣,也就是民眾還是要向戶籍地政府申請,但如果沒有實際居住在戶籍地也沒關係。詳細的行政程序和細節,則會另外訂定。

9. 新住民的申請資格:衛福部拒絕放寬

Village
民間訴求
放寬申請條件:應開放具有歸化資格(而非要有設籍)的新住民申請。也可參考桃園市的「放寬新住民申請社宅資格」相關規定。
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研究建議
放寬申請條件(第 4 條、第 5 條):具有歸化資格並且「獨自養育我國未成年子女」的新住民,就可申請。

影響評估:預期將增加 4250 戶。
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衛福部 4 月修法版本
X 新住民仍須設有戶籍(第 5 條第 3 項):各地方政府認為新住民可以特殊原則處理即可。衛福部未採納研究建議。

二、服務內容與脫貧措施

10. 漸進式脫貧:擴大免計資格,但未採納「經濟自立期」概念

Village
民間訴求
應設計漸進式脫貧措施、避免貧戶不敢自立:許多低收入戶在自立過程中,因零工、兼職等收入增加,即使工作所得還無法完全負擔生活,卻因此喪失福利資格、全家各項補助瞬間斷線。政府應仿照國際,提出漸進式脫貧措施,並擴大家戶自立期間的收入免計範圍。
 
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研究建議
納入福利緩衝期和經濟自立概念(增修第 13 條、第 15 條、第 19 條):過往研究都指出,福利驟減的危機會讓貧困者降低工作誘因、背負「福利依賴」的汙名,落入貧窮陷阱。韓國在近年的改革中,也設計了不同的福利補助級距,並且漸進式的降低或終止補助。

應逐步減少補助並拉長時程:

1. 經濟自立期的家戶,家庭總收入成長時,每人每月平均收入在最低生活費 2 倍以下者,不列入計算;並由中央補助 30% 健保費。

2. 若申請人不配合就業輔導要求而喪失福利,家戶內其他沒有工作能力的受助者,「不應該」同時喪失福利資格。

影響評估:預期將新增 29206 戶。
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衛福部 4 月修法版本
X 未採納經濟自立期概念:各縣市政府皆認為可自行設計相關辦法。衛福部版本也僅在第 1 條新增「促進(貧戶)發展」及自立等字樣。

放寬收入免計限制(第 15 條):
已取得救助者,工作前 3 年的收入「必須」部分免計(原法沒有強制力,只說「可免計最多 3 年」)
刪除原法中「需要接受就業服務」才能免計的條件。

11. 保障貧困兒少:放寬工作年齡,其他也大致接受

Village
民間訴求
放寬兒少的收入列計:青少年的工讀收入不應該列入計算、25 歲以下青年應降低收入列計,以避免兒少擔心家中生計、害怕全家補助斷線而不敢自立脫貧。
 
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研究建議
放寬工作年齡和收入列計(第 5 條之 3、增修第 13 條、第 15 條、第 16 條之 2):

1. 工作人口年齡改為從 18 歲起算(而非 16 歲) 
2. 在學生的工讀收入可以免計
3. 經濟自立期的在學學生,減免 50% 學雜費
4. 25 歲以下剛畢業的學生,不列計收入,直到畢業隔年年底

影響評估:以 2018 年的調查來看,在 25 萬戶中/低收入戶中,約有 1377 戶的家中生計負責人是未滿 18 歲的兒少。若將工作人口年齡提升到 18 歲,預期可避免他們被設算基本工資(虛擬所得)。
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衛福部 4 月修法版本
放寬工作年齡和收入列計(第 5 條之 1、第 5 條之 3):
工作人口年齡改為從 18 歲起算(而非 16 歲) 
25 歲以下在學生,兼職收入不列入計算
25 歲已畢業或離校者,免計收入到隔年底
X 未採納學雜費減免建議
新增:建教生的生活津貼,不會再被列為收入

12. 社勞政合作:強制地方局處合作?中央不介入

Village
民間訴求
應提升社勞政合作:現行各地方政府的勞政(就業服務)與社政(照顧關懷)標準不一,難以輔導弱勢順利就業。相關的就業促進和脫貧措施,各縣市也付之闕如,非常貧乏。
 
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研究建議
社勞政合作應明確入法(第 15 條之 2):應參考日本和英國模式,把我國強化社會安全網第二期計畫中的「社勞政聯合促進就業計畫」納入為法定服務。
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衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議

13. 實務給付:食物銀行法,十年過不了

Village
民間訴求
實物銀行應入法:現行實物給付、實物銀行(含食物銀行)大多從「解決剩食」的角度出發,而不是為了滿足弱勢民眾的生存需求。在沒有法源的情況下,沒辦法被定義為社福設施,也缺乏相關支持(例如冷凍設備沒有電價優惠等)。
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研究建議
各界暫無共識:自 2013 年起便陸續有立委提出「食物銀行法」草案,但遲未通過。中央應另行研議專法或專章等方式。
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衛福部 4 月修法版本
增訂實物給付專章(第 5 章、第 27 條之 1 到之 6):在生活扶助中明確增訂現金和「實物給付」項目(第 2 條),並新增實物給付專章,明確訂定各單位權責,並強調應補助支持民間團體。

三、其他

14. 無家者服務:建議設專法,衛福部不買單

Village
民間訴求
應立專法或專章:遊民、無家者沒有明確的定義和服務規範,各方權責不明,經常淪為各單位、各縣市間的人球。政府應設立專法或專章,明確定義相關權責。
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研究建議
應立專法:各方雖無共識,但建議立專法,以保障居住正義、有助跨縣市協調、建立全國統一的安置輔導機制和工作規範。或應將無家者增列為社救法保障對象,給予明確的定義和福利身分。
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衛福部 4 月修法版本
未採納專法建議,但增訂細節(第 17 條):明確訂定無家者服務中,各地方的社政、警政、民政、戶政、勞政、衛政、消防、住宅、法務,甚至各場所的權責與該做的事(過去只明訂警政需轉介),並強調應由「所在地」(而非戶籍地)政府優先照顧。

15. 還有哪些事該列在社救法中?

Village
民間訴求
保障居住權:社救法應納入對居住權的保障,增加居住與照顧資源,如申請平宅的資格、長照自負額等。

強化審核人員知能和官民合作:審核家戶資格時,部分行政人員常缺乏對貧窮生活的認識、態度不佳,甚至出現歧視性發言。建議政府應納入民間的訪視評估報告做為參考依據,也強化政府與民間的合作。
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研究建議
居住權保障待議:我國已有《住宅法》做為保障居住權的最高法源,不一定適合在社救法中討論。

增列保障對象:應將「中」低收入戶也納入醫療保險的保障範圍。
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衛福部 4 月修法版本
強調其他各種社福法(第 2 條):各縣市政府普遍認為,不應該以社救法做為貧窮的單一解方,應同時考量其他資源。衛福部在社救法既有的服務(生活、醫療、急難、災害救助)之外,也另增訂強調,貧困者也可適用兒少權法、身權法、老人福利法等其他保障。

補助若有增加,應補上差額(第 16 條之 4):若草案通過、新的法規使申請家戶的生活扶助增加,各縣市政府應回溯補上差額。


延伸貧窮&社救修法:
1.【社救修法4】惡法還是沒解嚴,民間記者會痛批衛福部修法草案讓人「失望透頂」
2. 【社救修法2】不良制度打造「遊民預備軍」、讓人失去工作動力,立委:政府發言和民間落差大
3. 【社救修法1】3大門檻讓百萬窮人求助無門,民團:國家無視貧富差距、轉嫁成本、逃避責任
4. 你家也有貧窮友善立委嗎?精神障礙選民逐一打電話、為你做市調
5. 專題【消失的窮人:排除窮人的濟貧法系列報導 修法爭議最詳解】

這篇不能只有我看到
葉靜倫
葉靜倫

Right Plus 創辦人 & 總編輯。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。

想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。

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