④【無家十年 2021-】官僚中的老弱人球,與夾縫中的照顧網

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編按:本專題由芒草心慈善協會卓越新聞獎基金會「地方與另類媒體數位培力計畫」支持,Right Plus 多多益善獨立報導完成。

承上篇:③【無家十年 2019-2021】有房的街友,與無根的租客

▸「其他社工無計可施的全轉到我手上,我又還能做什麼?」
▸「欠房租的老人家跑去睡麥當勞,他到底是老福個案還是遊民?」
▸「只流浪幾天就一直被當街友在服務,一日遊民,終身遊民?」

自 2011 年以來,臺北市在各方努力下,街頭的氛圍友善多了,2017 年幾個民間團體合力面向公眾,推動「貧窮人的臺北」倡議至今,更進一步撐開了討論空間,多元彈性的服務百花齊放、實務經驗逐漸累積交流。

只不過,街頭的人從未減少;出了臺北市,天地也截然不同。

誰是街友?誰該出手?

10 年來,全臺列冊的官方統計街友人數一直維持在 3000 多人,其中臺北市街友占比長年高居全臺之冠(25%),但有 7 成都來自外縣市。

「臺北市每年約有 280 人可以『脫遊』(脫離遊民狀態),包括成功協助租屋、返家、申請到福利補助或安置到養護機構等。」臺北市社會局社工科科長陳怡如說。然而,只要一有人離開,立刻就會有新面孔「補位」,進出流動的人數多年來總是相當。哪有這麼巧?當然不是,而是因為城市永遠處在飽和狀態。

即使是資源最豐沛的臺北市,當艋舺公園的3個迴廊、臺北車站的站體、廣場、周邊長椅,到西門町暗夜中的各個轉角都瀕臨滿載,夜間露宿空間衝突升高,人流便自然往外溢出到外縣市,通常會是各縣市的火車站、公園、地下道附近。

「街友是流動的一群人,在階層間流動,也在縣市間流動。」陳怡如說。人在階層間流動,指的是上一篇所說── 許多人經常在「蝸居爛房」、「滯留醫院或機構」和「露宿街頭」間徘徊,反應出「居住」與「貧窮」等結構性根源。

然而,人在縣市間流動,卻牽扯到不同縣市的不同待遇,甚至不同系統間的衝突。其中最基本的爭執點往往是:誰是街友?誰該出手?

今年 66 歲、3 天後即將被房東強行驅離、無處可去的老先生,這輩子還未露宿過1天,他是街友嗎?43 歲逃離家暴的婦女,住在網咖已經 3 個星期,她是街友嗎?

半個月前被家人趕出去的精神障礙者,該入住街友中心還是精神療養院呢?過去曾被詐騙而吃上官司、最近剛剛出獄、戶籍還被掛在高雄監獄的更生人,輾轉回到嘉義流浪,是高雄政府還是嘉義政府要照顧呢?是街友社工還是更生人保護協會要接手呢?

「遊民服務絕對是所有社福系統的最下層啦,全臺灣都一樣。所有其他單位接不住的都往我們這裡送。」臺中社會局社工彭星融說:「被房東趕出來就叫做街友嗎?那是經濟問題,應該去找家庭福利中心。客觀來說,他只是當天沒地方住,難不成你要把他變成街友嗎?!」

「街友的定義是要在公共場所露宿長達 14 天,那些住網咖的、便利商店的、超商的都不算。公部門的定義就是要清楚,我們依照準則工作,我要知道我服務的是誰,不然大家都來跟我說他是街友,我要怎麼辦?」

彭星融這個「露宿 14 天」的定義,事實上在全臺各級法規裡都找不到,但這也不是他憑空憶測。事實上,從高雄、臺中、臺南到新北,幾乎各縣市公部門街友社工都奉行這個指標。追根究柢,其源頭似乎出自林萬億政委 1994 年的遊民調查,但因長年以來爭議頻傳,衛福部已在 2019 年具體駁斥,聲稱實務上並不會因為未滿 14 天而不瑅供協助。

事實上,早在衛福部駁斥前,人道救援的邊界就已經鬆動,街頭露宿者無論流浪幾天,通常都可以得到基本的生存保障,例如熱食和緊急庇護所,但也僅止於此。若想再進一步服務(例如安置到街友中心或個別化輔導)就會陷入各單位爭端。

另一方面,實務上來說,幾乎所有一線工作者都指出,人在剛剛無家的頭 2 週是協助的黃金期,若能立即處理,多半都能避免日後長久流浪。2 週過後,隨著生存模式的建立,改變的難度將持續攀升。也因此,剛開始有沒有單位即刻介入輔導、「先試過了再轉手,而不是直接把人變成街友」,成為所有街友社工的焦慮點。

「我們沒辦法做預防的動作,你不能跟我說他馬上要沒家了就要我們收,那應該是社會安全網的業務。」高雄三民街友中心主任范俊賢指出:「現在的問題是很多人都進不去(社安網),就算進去了也得不到服務。像我們高雄的無障礙之家就超爛,每次轉介身障個案他們都不收!」

不只得重返社會,還得被體制承認

在臺灣,貧窮者想要得到國家協助,包括各種生活減免、補助或醫療照顧,必須先擁有「福利身分」,成為「被體制承認」的弱勢。例如 65 歲以上的無依老人、低收入貧戶、取得確診認定的精神障礙者、被開案服務的高風險兒童和青少年……

只要申請到其中一種身分,理論上就有相應的福利資源可支持,成為所謂「有牌的弱勢」、「合法的窮人」。換言之,一個貧窮者若在 55 歲時經商失敗或因病掉落街頭,很可能得再流浪 10 年,等他「夠老了」,才能重新進入(老人福利)體制,再度被承認。(註 1)

今年 5 月疫情中,臺北車站外圍中老年齡層的街友。攝影/何宇軒

這也是為什麼,各縣市街友的平均年齡大半落在 40-65 歲之間。且根據芒草心 2019 年的研究,有將近 7 成的街友沒有任何福利身分、沒有領到任何社會福利給付;臺北市遊民專責小組(遊專)社工楚怡鈞每季的調查也顯示,有 1/4 的街友是已滿 65 歲卻被老人福利系統漏接的高齡者,明顯反映出社會救助的真空與缺角。

另一方面,嚴格來說,臺灣也沒有任何一種福利身分叫作「遊民」、「街友」或「無家者」。「你去問所有實務工作者,他都會告訴你流浪是一種狀態,不是一種身分。既然如此,我們為什麼要不斷去定義『誰是遊民』?個案誰做不是都一樣嗎?」

楚怡鈞說:「身心障礙認定要看身體狀況,低收入戶認定要看財稅,那遊民要看什麼?你這定義下去了,接下來是要發遊民證給他嗎?那什麼情況下可以註銷?如果他租到房子,3 個月之後又掉回街上,是要再覆核領證嗎?」

楚怡鈞強調,任何人出現在街頭都必須得到照顧和保障,天冷時得以禦寒、生病時得到照顧,這些都不會因為他今天是誰或明天不是誰才得以享有。臺北市街友中心「圓通居」主任潘育奇也說:「我們做的是人的工作,我們服務的是人。一直討論規定沒有意義。」

註 1:此狀況經常還牽涉到福利身分取得困難,因過去曾有家庭但中高齡時關係斷線,或名下有無用的產權未清,都難以取得低收入認定。參考:【制度傷人 2】全世界最嚴苛的低收入戶審核:找家之前得先有家、長期失業卻計入基本薪資?

到底誰才是我的個案?

除了定義不同造成各局處、各科室間的爭端,前述跨縣市間的衝突,則因臺灣特有的戶籍箝制問題而從未少過。楚怡鈞便舉例:「我們一年幫新北市民付的醫療費 200-300 萬跑不掉,戶籍不在臺北但住院的我們也都照付啊!但我們(臺北)市民路倒在外縣市,根本不可能會被照顧或安置。我們跟其他縣市一天到晚就在吵這些啦!」

其實除了臺北市,為身分和戶籍爭吵也是各縣市街友社工的日常。但不可否認,臺北市的先天體質和其他縣市本就有巨大差距,由此形成各地無家者的命運分歧點。

例如,臺北市街友高度集中,1個社工1個晚上1趟夜訪就能訪完西門町 60 個街友;但同樣的人數在高雄、臺中這種幅員廣大的地區,必須 3 個社工花 3 天才訪得完,許多時候甚至根本無力訪視,只能大致掌握人數、詢問安置意願。

又例如,身為首善之都,臺北市資源佈建完善,包括各區的老人服務中心、兒少關懷據點、家庭福利中心、身心障礙養護機構等,再加上民間團體、企業商家、地區醫院等網絡四通八達,交通成本又低,非常有利於跨單位間的個案轉介、服務支援、資源調度與資訊整合。

臺北市有許多民間團體發展出無家者支持網絡。圖為今年 5 月疫情中,在街友友善空間「重修舊好」,民間團體工作者合力物資搬上車,預備上街發放給街友。

更關鍵的是,臺北市是全臺唯一將遊民業務歸屬於「社工科」的地方,不像其他縣市放在「(社會)救助科」(註 2)。根本的差異在於,社工科直屬的社工人力多,且不管是馬上要被趕出家門的、露宿 3 天的、寄宿網咖的,全都是社工科本來就要做的弱勢扶助(社會安全網業務),由此直接掙脫了「14 天定義」的魔咒。

然而,對其他縣市來說,弱勢服務和街友業務是2個不同科的事,所用的預算、花的人力、占用的床位都是不同科的資源,「到底誰才是我的個案」忽然間變成非計較不可的事。這些差異甚至不需要跑太遠,僅僅一水之隔的新北市就已形成強烈對比。

註 2:關於科室劃分,另一個與臺北市相近的縣市是臺南,遊民業務歸屬於「社會工作及家庭福利科」。但臺南民間網絡荒蕪,願意投入無家議題的組織極少,相關去汙名化的倡議更付之闕如,導致社區里長連彈性就業機會(派工)都拒絕開發,與臺北市實難相提並論。

一日遊民,終身遊民?

新北市的各種羅生門,很長一段時間一直是產業內茶壺裡的風暴。包括長年礙於議員壓力而帳面下修街友人數(註 3),或即使申請到福利身分,但只因曾在街頭露宿過幾天,其他單位便拒絕開案。

曾在新北市服務逾 7 年、2015 年出任芒草心祕書長的李盈姿指出,過去曾有只流浪過幾天的身心障礙個案,明明已經申請到身障認定、長達 7 年都住在養護機構,卻始終進不去身障福利系統,就這樣「一日遊民、終身遊民」的被掛在街友社工身上。

這類型個案不僅占用街友安置床位和預算,社工案量還年年疊加。李盈姿便舉例,到她離職時,肩上每年需要重新申覆掌握的個案已經高達 120 人。

此外,承接新北市街頭訪視的資深工作者黃梅英,在持續 3 年預告人力不足但未獲重視後,於 2014 年絕裂退出,成為風暴的另一例。「所謂合作,最大的重點在於有沒有人要承擔。」黃梅英說。

在那之後,從未親上火線的救助科突然被迫自行接手街友業務,10 年來黃梅英等人苦心經營的跨單位網絡如警察、消防、醫院、機構、地區里長等倏忽斷裂,成為許多資深工作者口中「新北大亂的那一年」。

示意圖/擷取自新北市社會局影片

雖然官方在此次受訪時對這些事全盤否認、對過往事件的解讀也與民間差異甚大、救助科近年更歷經整合改善,但客觀來看,新北市的確幅員遼闊,各區社福資源佈建遠不及臺北,許多社福業務如街友訪視等只能外包給區公所和民間團體。

區公所沒有社會工作專業,能介入的輔導不多;民間團體則不像臺北市各有守備、專業多元,得以互補合作。新北市幾個民間團體因為規模與服務相近,彼此能承接政府案的條件相當,反而只發展出競爭關係。其他縣市則幾乎沒有團體願意投入,遑論更多的支援與倡議。

註 3:新北市擁有全臺最高人口數(402 萬人),自 2014 年後街友人數卻從連續數年來的 500 多人驟減至 188 人,至今未超過 200 人。相比之下,人口數次高的臺中(282 萬人)和高雄(275 萬)、桃園(272 萬人),街友人數都落在 300 人上下,臺北(254 萬人)更長年維持在 600 多人。

部分臺北市團體也曾在新北辦過街頭活動,單單一整天的訪調便已輕易超過官方數字,令人合理質疑新北市的統計方式與認定標準。

中央角色薄弱,夾縫中勉力照顧

無家者是國家與都市發展過程中的底層人流,隨著城市的滿載而四方漂零。面對這種全境散溢的困境,理應由中央出手,避免地方各自為政。

芒草心創會理事長張獻忠受訪時,回首 10 年來的轉變顯得語重心長:「無家雖然只是貧窮裡的一個子題,但很多貧窮者都是『遊民預備軍』,這是我們最需要避免的事。應曉薇事件後,我們知道無家議題終究必須召喚出中央。不管要立專法還是修改《社會救助法》,民間都必須凝聚論述、形成政策壓力。」

如今,在中央角色薄弱、地方各自發揮下,老經驗的工作者如楚怡鈞、范俊賢等人還找得到和各單位交手的籌碼,年輕的社工則多半成為各縣市社福體系的邊緣人,在資源和法源俱缺的夾縫中,辛苦承接四面八方擠不進福利窄門的弱勢;底層貧窮者則在系統間流浪,成為被官僚體制拋接的人球。


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