【社救修法３】廢除虛擬所得落空！衛福部修法草案出爐：設立實物給付專章、保障貧困兒少
臺灣對貧窮家庭的生活保障，包括中／低收入戶的申請資格與服務項目等，都明定在我國《社會救助法》（社救法）中。但社救法長年因社會變遷、行政官僚對貧窮樣態的理解與民間差距甚大、法條年久失修而為人詬病，學界估計有超過 200 萬窮人擠不進社會救助窄門，被稱為「排除窮人的濟貧法」。
2023 年起，長期服務貧窮弱勢的芒草心慈善協會、人生百味、社區實踐協會、興隆會所等多個民間組織，以及勵馨基金會、台灣勞工陣線、南洋姐妹會、崔媽媽基金會、新活力自立生活協會等各領域公民團體，聯合組成了「社會救助法修法聯盟」（社救盟）。歷經一年多來的奔走倡議、民代立委質詢，衛福部終於今年 4 月 22 日提出修法草案。
過去，衛福部數度在公聽會或范雲、洪申翰等立委詢答時回應表示，相關的修法訴求「未達社會共識」，且從國家預算的角度來說，難以評估影響有多大。去年４月，衛福部因此以 147 萬元委託臺灣社會工作專業人員協會、由臺大社工系教授鄭麗珍主責，進行修法研究與評估。
今年 3 月，研究報告出爐。除了爬梳社救法發展脈絡、分析臺灣整體貧窮率、釐清民間各項訴求，也針對各縣市政府社政單位收集審核過程中的實務意見，並分析英國、美國、日本、韓國等各國社會救助的標準與利弊。
雖然研究中聲明，報告「純屬團隊建議」，不應引申為衛福部或相關機關的修法意見，卻是臺灣數十年來首度針對修法爭議進行的大範圍調查與政策評估。其中最具爭議性的訴求如虛擬所得設算，更是自 1963 年此概念入法後，首次正視各方呼聲、提出明確的修法指引。
本文因此摘要整理 15 項最受關注的爭議點，簡介民間訴求、研究建議，並比較衛福部參採研究後，於今年 4 月提出的修法草案版本，其中亦納入各縣市政府的修正看法。
小結衛福部修法版本
整體來說，衛福部草案增訂了許多保障貧困兒少的條款（包括工作人口改為 18 歲起算）；明確把實物給付（含食物銀行）入法、設立「專章」；並且增明定義各地方政府在無家者服務中，不同單位局處的權責範圍（不再僅限於警政轉介）。
而民間最關切的爭議點，包括廢除臺灣特有的虛擬所得制、放寬家庭收入免計人口、設計漸進式的脫貧措施、打破人藉合一申請限制、建立個案訪視裁決（539 條款）的審議機制等，都沒有完全採納研究建議，但試圖在許多地方折衷、部分採納或擴大法規彈性。
其中重要的改變包括，明訂最低生活費應以中央公佈為準、家暴受害人（若已提出離婚訴訟）可排除列計對方收入、把虛擬所得設算由基本工資改為「最低工資」、刪除低收入戶原本「必須參加就業服務」才能免計收入等規定。
而針對工作能力的評估機制、放寬新住民申請資格、強制社勞政合作等，則完全未採納研究建議或民間訴求。
6/7 更新：民間記者會呼籲草案應「退回重寫」
社救盟在 6/5 上午召開記者會，以「9 個沒有」回應修法草案，批評衛福部不但無法回應當代人民的期待、未採納民間在服務過程中所見的實務觀察，還遠離總統賴清德承諾的改革願景，呼籲行政院盡快將草案退回衛福部「重寫」。
社救盟的「9 個沒有」，以及各領域團體從自身所見出發，重申社會救助必須大幅改革的必要性，可見記者會報導：【社救修法４】惡法還是沒解嚴，民間記者會痛批衛福部修法草案讓人「失望透頂」
一、社會救助申請資格
1. 貧窮人口認定：消失的 200 多萬窮人
民間訴求
政府應建立準確調查機制：現行政府認定的貧窮（低收入戶）與近貧（中低收）人口，總計只有 58.5 萬人，占總人口 2.5%。推估至少還有 200 多萬人（9％）遭社救法排除在外。
研究建議
貧窮率確實嚴重低估：以 2021 年資料為例，我國貧窮人口（收入未達可支配所得中位數的６成）占比，理論上應為 13.14%（302 萬人），與官方列冊人口差距近 245 萬人。
編註：研究另顯示女性貧窮率較男性高；老年（65 歲以上）貧窮率是所有年齡層中最高的；以家庭形態來說，祖孫家戶則有最高貧窮率，其次為三代同堂。
衛福部 4 月修法版本
∆ 增修適用範圍（第１條）：社救法適用對象納入「經濟不利處境者」，但未定義誰是經濟不利者。
2. 虛擬所得（擬制收入）：國家灌水人民收入？各方怎麼看？
民間訴求
廢除虛擬所得，改以自述收入取代：社救法將工作人口、工作能力和虛擬所得不當連結。除了特定弱勢可折算，其餘 16-64 歲、無法提出財稅資料者，都會被強制設算不存在的基本工資收入。
政府應比照國人報稅方式，若沒有財稅資料，就讓人民「自述收入」（自己申報所得）；並仿效《老人福利法》，以「若有疑慮，事後追償」方式來配套。
政府應比照國人報稅方式，若沒有財稅資料，就讓人民「自述收入」（自己申報所得）；並仿效《老人福利法》，以「若有疑慮，事後追償」方式來配套。
研究建議
廢除虛擬所得，或擴大折算人口（第 5 條之 1）：分析我國低收申請無法通過的原因，虛擬所得設算確實是重要成因。比較各國做法，都是以人民的「實質收入」為標準，甚至設有扣除額（讓申請家戶先扣掉生活必要支出，再計算收入是否達到救助標準）。
建議方案 1，廢除虛擬所得：改以自述收入，但只暫時核定６個月；家戶內工作人口應強制配合就業輔導、參與脫貧措施，並輔以查核機制等配套。
建議方案 2，擴大可折算對象：新增長期失業者、獨自扶養 6-12 歲子女、1 年內曾入獄的更生人、家暴被害者等，虛擬所得可打「7 折」。
影響評估：若廢除虛擬所得，預計將增加 21303 戶，約為 51774 人。
建議方案 1，廢除虛擬所得：改以自述收入，但只暫時核定６個月；家戶內工作人口應強制配合就業輔導、參與脫貧措施，並輔以查核機制等配套。
建議方案 2，擴大可折算對象：新增長期失業者、獨自扶養 6-12 歲子女、1 年內曾入獄的更生人、家暴被害者等，虛擬所得可打「7 折」。
影響評估：若廢除虛擬所得，預計將增加 21303 戶，約為 51774 人。
衛福部 4 月修法版本
Ｏ 採納方案 2：這是官民間爭議最大、最無共識的項目。各縣市政府都強調，廢除虛擬所得會讓民眾不願積極就業，且臺灣地下經濟蓬勃、沒報稅的收入（如農務、當日領現的兼職工等）很難查。就算用切結書＋事後追償也只會帶給行政人員極大困擾。
Ｏ 擴大可折算對象：衛福部雖拒絕廢除虛擬所得，但新增中高齡（55-59 歲）、二度就業婦女、1 年內曾入獄的更生人、長期失業者、街友等對象，虛擬所得可以「8 折」計算。
∆ 改用最低工資計算（第 5 條之 1）：雖然拒絕廢除虛擬所得，但將設算標準從原本的「基本工資」，改為「最低工資」。
Ｏ 擴大可折算對象：衛福部雖拒絕廢除虛擬所得，但新增中高齡（55-59 歲）、二度就業婦女、1 年內曾入獄的更生人、長期失業者、街友等對象，虛擬所得可以「8 折」計算。
∆ 改用最低工資計算（第 5 條之 1）：雖然拒絕廢除虛擬所得，但將設算標準從原本的「基本工資」，改為「最低工資」。
3. 最低生活費：最低限度的生活標準，誰說了算？
民間訴求
應以中央公布為準：目前家庭成員每人平均月收入需要低於最低生活費的 1.5 倍，才能通過申請。但中央雖然會公布最低生活費，各縣市卻只「參照」而非強制遵循，使各地方審核標準不一。
研究建議
應以中央公布為準，並下修變動門檻為 3%（第 4 條）：各縣市政府對於是否遵循中央標準沒有共識，但一致認為現行的 5% 變動門檻（新年度生活費漲幅達 5% 時需調整）過高，讓許多家戶被排除。
衛福部 4 月修法版本
∆ 未採納變動門檻修正（第 4 條）：改由中央統一公佈為準，但並未下修變動門檻。
4. 工作能力認定：有能力，就得被設算虛擬所得？
民間訴求
應建立評估機制：人的工作能力並不是全有全無的二元區分，而是光譜式或變動的；此外，現行社救法把「獨自扶養 6 歲以下子女」視為「沒有工作能力」，應放寬到「12 歲以下」子女。
研究建議
應建立評估機制（第 15 條之 3）：工作能力不但沒辦法全有全無的區分，各縣市對於「沒有工作能力」的認定標準也不一樣。應參考英國，充實「部分工作能力」概念，給予彈性認定空間、建立評估機制，並在過渡階段協助媒合「非全日型」工作。
衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議
5. 扶養能力認定：家庭總收入，應該計入多少「收入」？
民間訴求
應排除經濟不利家屬的收入：並不是每個家庭成員賺的「所有」收入，都能平均分配給貧弱家人。應該適當評估親屬的扶養能力。
研究建議
扣除 1.5 倍最低生活費（第 5 條之 1）：家庭成員的收入，應該先「扣除最低生活費的 1.5 倍」，其餘收入才能納入家庭總收入。
影響評估：預期會新增 14168 戶。
降低收入計算（第 5 條之 1）：有就業但拿不出薪資證明的家庭成員，應改用「基本工資」來計算收入（而非現行以該職類的經常性薪資或中位數計算）。
影響評估：預期會新增 14168 戶。
降低收入計算（第 5 條之 1）：有就業但拿不出薪資證明的家庭成員，應改用「基本工資」來計算收入（而非現行以該職類的經常性薪資或中位數計算）。
衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議：各縣市政府認為，審核時還是會遇到高收入者（例如自營公司負責人），全部改以基本工資計算並不公平。衛福部草案也仍以經常性薪資或中位數計算收入。
6. 應計人口認定：家庭總收入，應該計入哪些「人」？
民間訴求
以同居共財為原則：並不是每個人都能和家人維持良好關係，甚至許多人已離家、失聯多年。計算總收入時，應該只計入「共同生活、一起承擔家計」的家庭成員。
研究建議
放寬可排除對象（第 5 條第 3 項、第 5 條之 3）：
1. 排除單親家庭中，早已失聯且沒有照顧子女的父／母
2. 因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶，放寬列計
1. 排除單親家庭中，早已失聯且沒有照顧子女的父／母
2. 因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶，放寬列計
衛福部 4 月修法版本
放寬可排除的對象（第 5 條第 3 項、第 5 條之 3）：
Ｏ 在單親家庭中，「無論子女是否成年」，都可排除早已失聯且沒有照顧他的父／母（原法只適用未成年子女）
Ｏ 因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶，放寬列計
Ｏ 沒有共同生活、也沒辦法扶養爸媽的失聯子女，「無論是否已婚」，都不會再計入（過去只有已婚子女才能排除）
Ｏ 新增：受家暴者如果已提起離婚訴訟，可以不用計入對方的收入。
Ｏ 在單親家庭中，「無論子女是否成年」，都可排除早已失聯且沒有照顧他的父／母（原法只適用未成年子女）
Ｏ 因為扶養 6 歲以下子女而沒辦法工作的家戶，放寬列計
Ｏ 沒有共同生活、也沒辦法扶養爸媽的失聯子女，「無論是否已婚」，都不會再計入（過去只有已婚子女才能排除）
Ｏ 新增：受家暴者如果已提起離婚訴訟，可以不用計入對方的收入。
7. 應計人口彈性認定（539 條款）
民間訴求
應納入審議機制：貧弱家戶如果進到個案處理、必須家訪判斷，最終到底能不能通過申請，應該透過聯繫會議或委員會來審議，避免一線評估人員壓力太大。
研究建議
應納入審議機制（第 5 條第 3 項第 9 款）：這是少數民間與各縣市政府都有共識的項目，普遍期待參考如《老人福利法》來調整，納入委員會和團體決議等討論機制。
衛福部 4 月修法版本
∆ 未採納審議機制，但將訂定認定辦法：沒有採納審議機制，甚至刪除原法中「以申請人最佳利益考量」等字樣。但增訂強調，中央會制定「彈性認定和處理程序」的相關辦法。
8. 戶籍地 v.s. 實際居住地之爭：取消人籍合一限制，但未開放實居地申請
民間訴求
應開放實居地可提出申請：現行申請只能向戶籍地政府申請，但民眾可能已搬離該地，實際居住地又不允許放戶籍（例如不敢違背房東），因此無法申請救助。
研究建議
應開放實居地可提出申請（第 4 條、第 4 條之 1）：戶籍不該成為申請障礙。應開放民眾可在實居地申請，並依當地生活水準申請補助，也方便行政機關追蹤輔導、後續訪查。
影響評估：實際上，因為戶籍問題而無法通過申請的人非常少，全國只有 413 人，占比不到總申請人數的 1%。若開放實居地申請，預期也只會增加 844 戶。但我國人籍不合一的情況，確實日趨普遍。
影響評估：實際上，因為戶籍問題而無法通過申請的人非常少，全國只有 413 人，占比不到總申請人數的 1%。若開放實居地申請，預期也只會增加 844 戶。但我國人籍不合一的情況，確實日趨普遍。
衛福部 4 月修法版本
∆ 取消人籍合一規定（第 4 條、第 4 條之 1）：各縣市政府仍傾向人籍合一，或要求中央提供跨縣市的補助差額和人力，才能開放實居地申請和審核。
衛福部草案刪除了「應實際居住於戶籍所在地」等字樣，也就是民眾還是要向戶籍地政府申請，但如果沒有實際居住在戶籍地也沒關係。詳細的行政程序和細節，則會另外訂定。
衛福部草案刪除了「應實際居住於戶籍所在地」等字樣，也就是民眾還是要向戶籍地政府申請，但如果沒有實際居住在戶籍地也沒關係。詳細的行政程序和細節，則會另外訂定。
9. 新住民的申請資格：衛福部拒絕放寬
民間訴求
放寬申請條件：應開放具有歸化資格（而非要有設籍）的新住民申請。也可參考桃園市的「放寬新住民申請社宅資格」相關規定。
研究建議
放寬申請條件（第 4 條、第 5 條）：具有歸化資格並且「獨自養育我國未成年子女」的新住民，就可申請。
影響評估：預期將增加 4250 戶。
影響評估：預期將增加 4250 戶。
衛福部 4 月修法版本
X 新住民仍須設有戶籍（第 5 條第 3 項）：各地方政府認為新住民可以特殊原則處理即可。衛福部未採納研究建議。
二、服務內容與脫貧措施
10. 漸進式脫貧：擴大免計資格，但未採納「經濟自立期」概念
民間訴求
應設計漸進式脫貧措施、避免貧戶不敢自立：許多低收入戶在自立過程中，因零工、兼職等收入增加，即使工作所得還無法完全負擔生活，卻因此喪失福利資格、全家各項補助瞬間斷線。政府應仿照國際，提出漸進式脫貧措施，並擴大家戶自立期間的收入免計範圍。
研究建議
納入福利緩衝期和經濟自立概念（增修第 13 條、第 15 條、第 19 條）：過往研究都指出，福利驟減的危機會讓貧困者降低工作誘因、背負「福利依賴」的汙名，落入貧窮陷阱。韓國在近年的改革中，也設計了不同的福利補助級距，並且漸進式的降低或終止補助。
應逐步減少補助並拉長時程：
1. 經濟自立期的家戶，家庭總收入成長時，每人每月平均收入在最低生活費 2 倍以下者，不列入計算；並由中央補助 30% 健保費。
2. 若申請人不配合就業輔導要求而喪失福利，家戶內其他沒有工作能力的受助者，「不應該」同時喪失福利資格。
影響評估：預期將新增 29206 戶。
應逐步減少補助並拉長時程：
1. 經濟自立期的家戶，家庭總收入成長時，每人每月平均收入在最低生活費 2 倍以下者，不列入計算；並由中央補助 30% 健保費。
2. 若申請人不配合就業輔導要求而喪失福利，家戶內其他沒有工作能力的受助者，「不應該」同時喪失福利資格。
影響評估：預期將新增 29206 戶。
衛福部 4 月修法版本
X 未採納經濟自立期概念：各縣市政府皆認為可自行設計相關辦法。衛福部版本也僅在第 1 條新增「促進（貧戶）發展」及自立等字樣。
放寬收入免計限制（第 15 條）：
Ｏ 已取得救助者，工作前 3 年的收入「必須」部分免計（原法沒有強制力，只說「可免計最多 3 年」）
Ｏ 刪除原法中「需要接受就業服務」才能免計的條件。
放寬收入免計限制（第 15 條）：
Ｏ 已取得救助者，工作前 3 年的收入「必須」部分免計（原法沒有強制力，只說「可免計最多 3 年」）
Ｏ 刪除原法中「需要接受就業服務」才能免計的條件。
11. 保障貧困兒少：放寬工作年齡，其他也大致接受
民間訴求
放寬兒少的收入列計：青少年的工讀收入不應該列入計算、25 歲以下青年應降低收入列計，以避免兒少擔心家中生計、害怕全家補助斷線而不敢自立脫貧。
研究建議
放寬工作年齡和收入列計（第 5 條之 3、增修第 13 條、第 15 條、第 16 條之 2）：
1. 工作人口年齡改為從 18 歲起算（而非 16 歲）
2. 在學生的工讀收入可以免計
3. 經濟自立期的在學學生，減免 50% 學雜費
4. 25 歲以下剛畢業的學生，不列計收入，直到畢業隔年年底
影響評估：以 2018 年的調查來看，在 25 萬戶中／低收入戶中，約有 1377 戶的家中生計負責人是未滿 18 歲的兒少。若將工作人口年齡提升到 18 歲，預期可避免他們被設算基本工資（虛擬所得）。
1. 工作人口年齡改為從 18 歲起算（而非 16 歲）
2. 在學生的工讀收入可以免計
3. 經濟自立期的在學學生，減免 50% 學雜費
4. 25 歲以下剛畢業的學生，不列計收入，直到畢業隔年年底
影響評估：以 2018 年的調查來看，在 25 萬戶中／低收入戶中，約有 1377 戶的家中生計負責人是未滿 18 歲的兒少。若將工作人口年齡提升到 18 歲，預期可避免他們被設算基本工資（虛擬所得）。
衛福部 4 月修法版本
放寬工作年齡和收入列計（第 5 條之 1、第 5 條之 3）：
Ｏ 工作人口年齡改為從 18 歲起算（而非 16 歲）
Ｏ 25 歲以下在學生，兼職收入不列入計算
Ｏ 25 歲已畢業或離校者，免計收入到隔年底
X 未採納學雜費減免建議
Ｏ 新增：建教生的生活津貼，不會再被列為收入
Ｏ 工作人口年齡改為從 18 歲起算（而非 16 歲）
Ｏ 25 歲以下在學生，兼職收入不列入計算
Ｏ 25 歲已畢業或離校者，免計收入到隔年底
X 未採納學雜費減免建議
Ｏ 新增：建教生的生活津貼，不會再被列為收入
12. 社勞政合作：強制地方局處合作？中央不介入
民間訴求
應提升社勞政合作：現行各地方政府的勞政（就業服務）與社政（照顧關懷）標準不一，難以輔導弱勢順利就業。相關的就業促進和脫貧措施，各縣市也付之闕如，非常貧乏。
研究建議
社勞政合作應明確入法（第 15 條之 2）：應參考日本和英國模式，把我國強化社會安全網第二期計畫中的「社勞政聯合促進就業計畫」納入為法定服務。
衛福部 4 月修法版本
X 未採納建議
13. 實務給付：食物銀行法，十年過不了
民間訴求
實物銀行應入法：現行實物給付、實物銀行（含食物銀行）大多從「解決剩食」的角度出發，而不是為了滿足弱勢民眾的生存需求。在沒有法源的情況下，沒辦法被定義為社福設施，也缺乏相關支持（例如冷凍設備沒有電價優惠等）。
研究建議
各界暫無共識：自 2013 年起便陸續有立委提出「食物銀行法」草案，但遲未通過。中央應另行研議專法或專章等方式。
衛福部 4 月修法版本
Ｏ 增訂實物給付專章（第 5 章、第 27 條之 1 到之 6）：在生活扶助中明確增訂現金和「實物給付」項目（第 2 條），並新增實物給付專章，明確訂定各單位權責，並強調應補助支持民間團體。
三、其他
14. 無家者服務：建議設專法，衛福部不買單
民間訴求
應立專法或專章：遊民、無家者沒有明確的定義和服務規範，各方權責不明，經常淪為各單位、各縣市間的人球。政府應設立專法或專章，明確定義相關權責。
研究建議
應立專法：各方雖無共識，但建議立專法，以保障居住正義、有助跨縣市協調、建立全國統一的安置輔導機制和工作規範。或應將無家者增列為社救法保障對象，給予明確的定義和福利身分。
衛福部 4 月修法版本
∆ 未採納專法建議，但增訂細節（第 17 條）：明確訂定無家者服務中，各地方的社政、警政、民政、戶政、勞政、衛政、消防、住宅、法務，甚至各場所的權責與該做的事（過去只明訂警政需轉介），並強調應由「所在地」（而非戶籍地）政府優先照顧。
15. 還有哪些事該列在社救法中？
民間訴求
保障居住權：社救法應納入對居住權的保障，增加居住與照顧資源，如申請平宅的資格、長照自負額等。
強化審核人員知能和官民合作：審核家戶資格時，部分行政人員常缺乏對貧窮生活的認識、態度不佳，甚至出現歧視性發言。建議政府應納入民間的訪視評估報告做為參考依據，也強化政府與民間的合作。
強化審核人員知能和官民合作：審核家戶資格時，部分行政人員常缺乏對貧窮生活的認識、態度不佳，甚至出現歧視性發言。建議政府應納入民間的訪視評估報告做為參考依據，也強化政府與民間的合作。
研究建議
衛福部 4 月修法版本
∆ 強調其他各種社福法（第 2 條）：各縣市政府普遍認為，不應該以社救法做為貧窮的單一解方，應同時考量其他資源。衛福部在社救法既有的服務（生活、醫療、急難、災害救助）之外，也另增訂強調，貧困者也可適用兒少權法、身權法、老人福利法等其他保障。
Ｏ 補助若有增加，應補上差額（第 16 條之 4）：若草案通過、新的法規使申請家戶的生活扶助增加，各縣市政府應回溯補上差額。
Ｏ 補助若有增加，應補上差額（第 16 條之 4）：若草案通過、新的法規使申請家戶的生活扶助增加，各縣市政府應回溯補上差額。
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