連社福單位都拒收!情緒行為支持長期遭社政忽略,老後照顧雪上加霜

今年 2 月底,臺北市某高中發生特教生和老師起衝突事件,相關影片在網路傳開,引發軒然大波,各種面向的討論也傾瀉而出。例如:教師應對衝突的方式是否妥當、學校的課務交接缺失(事件中的老師並非該班導師)、融合教育的實務困難等。

監察院曾指出,臺灣有「情緒行為困擾」的身心障礙者不在少數,且根據衛福部和教育部統計,近 10 年來發展遲緩兒童的通報人數顯著提升、高中以下的障礙者約 7.1% 皆有情緒問題。許多人常因為無法流暢使用口語溝通、難以表達情緒等原因,易出現暴躁、反抗、自傷或傷人等外顯行為,往往需要更多支持。

去年(2023),監察院發布調查報告,指出現有的資源仍不足以協助眾多具有情緒行為問題的障礙者,在協助其融入社區時也困難重重,常遭服務單位拒絕收案,致使當事人和照顧者求助無門。監察院在報告中對衛福部提出糾正,以下摘要整理其中幾項重點。

1. 連社福單位都不收?普遍單位缺乏「情緒行為」支持力

在面對有情緒行為困擾者時,部分的人因為情緒強度高,僅憑少數的專業人員難以應對,需要有更多專業人力投入。然而,我國目前能提供的「情緒行為」支持卻很有限,使得他們經常無處可去,各機構的輔導量能也很不足。

報告提到,以發展社區身心障礙就業培力的小型作業所(小作所)來說,現在的師生比約 1 比 6-12,照顧量能低,通常不願意面對複雜需求的個案。也有小作所人員坦言,大多數的嚴重情緒個案,通常在相關的收案評估中,就會被排除在外。

身心障礙者於小作所工作場景。示意圖,非文中提及機構/台灣樂作創益協會

也有任職於醫院的心理師提到,雖然北北基宜被稱為是共同生活圈,院內也有跟轄區的特教學校合作、協助媒合資源,但還是碰過有人從小學就開始排隊,為 18 歲畢業後的安置機構做準備,但真的畢業成年後卻仍然無處可去。

報告也提到,因為針對嚴重情緒行為的各種協助資源佈建不足,多數只能仰賴家人自行想辦法,最後通常只能被迫選擇住進機構,或接受某項並不適合他們的服務(例如無法針對行為輔導的其他生活照顧或藥物治療等),這也違背了 CRPD 人權公約所強調的「自立生活」精神,使障礙者無法住在社區、選擇自己想要的生活、替自己做決定。

2. 計畫經費不穩定、小規模試辦服務難有進展

近年來,衛福部推動多項計畫,包括「精神醫療就醫障礙改善計畫」、「正向支持整合模式試辦計畫」等,透過在醫院設置特別門診,或入家輔導當事人、提供家人支持建議等方式,協助有情緒行為困擾的障礙者。

不過,監委也強調,這些計畫多是小規模試辦,不僅服務量能不足,也還缺乏整體規畫,加上各計畫之間並沒有其他服務銜接,常讓當事人家屬無所適從。例如,國軍花蓮醫院提到,曾碰過個案出院轉銜不順利,而因為家人長期沒有照顧意願,當事人只能透過縣府社會處委託安置。

計畫經費和人力有限也是一大挑戰。這類計畫的經費來源往往是醫療發展基金、財政部公益彩券回饋金等不穩定的財源(明年可能就不夠或申請不到),都導致服務人力難以長留久任,也影響障礙者的受助權益。而身心障礙機構也往往因為人力不足、無法規畫長遠的計畫,最後無法承接個案。

3. 全臺僅2間情緒行為支持中心,極度缺乏轉銜支持

嚴重的情緒行為輔導,需要在穩定安心的環境下進行,許多行為背後的意圖必須由專業人員協助個別釐清、加以練習(例如學習不同的表達方式、覺察面對自我情緒、建立生活習慣等),這些都不是安置機構或醫院能處理的。

也因此,國外長久以來已發展出許多社區型的過渡性據點,讓病人/個案在剛出院或離開機構時,能先在這裡練習自立生活,並特別針對「情緒」和「行為」做輔導。

然而,目前全臺僅有 2 間這樣的「嚴重情緒行為支持中心」(註)(情支中心),分別由臺北市陽明教養院和高雄市燕巢家園所設立。其中整合社工、教保、治療師等跨領域的專業角色,提供全日型照顧,並輔導有嚴重情緒行為問題者逐步回歸家庭或社區,或得以返回機構順利適應團體生活。

高雄市燕巢家園的小家空間。圖/高雄畫刊

因為針對情緒行為的輔導需要多種專業協力,不但需要大量人力,也需要投入高額成本。再加上照顧現場可能的衝突導致工作風險高,又擔心被社區排擠而地點偏遠,使得一線照顧人員招募不易,面臨人員流失及經驗不足的困難。

報告中指出,情支中心需要從薪資、工作訓練到服務狀況,都持續觀察及研究,找出能複製到其他社區的服務模式。2 個單位也都建議衛福部制定情支中心「設置標準」,明確規範人力比、空間基本設施、專職照顧人力資格等,或研訂相關補助標準,鼓勵各縣市成立輔導專區,提升社區支持的量能。

針對未來的佈建安排,衛福部已表示,等待臺北和高雄 2 處營運穩定後,將支持地方政府在 2027 年前,再設立至少 2 間情支中心。

4. 國家應成立研發中心、推動情緒行為問題本土化評估

報告中提到,因為辨識嚴重情緒行為問題、確認行為背後的需求等,都需要一定的專業,建議政府可發展本土化的「情緒行為問題評估表單」,輔助專業人員更明白障礙者的需要,才能制定出真正可行的解決方針,提供貼近個別需求的支持服務。

另外,也建議成立國家級的「自閉症研發中心」或「嚴重行為情緒問題研發中心」,透過「研究」和「服務」相輔相成,深度理解情緒行為背後的需求。例如,美國有多個國家級研究中心,便是同時透過提供服務、試辦計畫、人員培訓及發現問題等,再將研究結果回饋到現場服務中,以找出最適合的運作模式。

5. 障礙家庭老後照顧備感艱辛,衛福部應即早因應

據衛福部統計,身心障礙者主要的家庭照顧者,平均照顧年數達 13.58 年、平均每日照顧時數為 11.64 小時,其中又以智能障礙者的平均照顧年數最為漫長,達 23.49 年。一旦障礙者合併出現嚴重的「情緒行為」問題時,在缺乏支持的狀況下,照顧壓力會更加沉重。

報告提到,即使領有身心障礙證明的失能者,能夠申請長照 2.0 的服務,但長照服務主要著眼於生活功能中的「失能」(像是無法獨力進食或洗澡),對於有嚴重「情緒行為」問題者仍較難使用,現有的照護資源也不足以回應相關需求。

校園一隅。示意圖/Dada’s life @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0

也有專家學者表示,自閉症、心智障礙且合併情緒行為者,終其一生都需要較多關注和支持,當家長隨著子女成長而開始年邁,再加上長年投入照顧的身心壓力累積,很需要更早獲得支持。

監委因此呼籲,行政院與衛福部應持續重視這些障礙者的老化照顧議題,並提早規畫包括可負擔的社會住宅、合適的財務規畫等,以為因應。

6. 長期遭社福系統忽略,連需求調查都沒有

報告指出,衛福部對於嚴重情緒行為問題的身心障礙者人數、實際的樣態及需求,迄今皆無相關統計數據,更認為這是導致這類障礙者缺乏足夠資源、服務難以使用的重要原因。

實際上,監院在 2018 年便對此提出糾正,然而衛福部近年雖然持續發展障礙者的社區式服務(小作所、日間照顧服務等),卻未能把有「情緒行為」問題者的困境和需求納入考量,使他們始終難於融入社區。報告強調衛福部有所違失,行政院也應加強督導改善。

監委同時呼籲,衛福部要進一步提升專業人員長留久任的誘因,以提高服務量能。教育部和勞動部也要投入相關人員的培訓及人力,一起把服務擴展到社區。

行政院政務委員林萬億曾在監察院 2022 年針對情緒行為議題的約詢中坦言,過去確實較少關注這類型需求,未來包括相關人力、薪資到教育團隊的培訓等,都應該加緊腳步繼續推動。


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曾玉婷
曾玉婷

Right Plus 特約記者,文字工作者。喜歡書寫和音樂。志向是真誠對待生活中的每個枝微末節。最近經常會想起:「這是人們會說起的一年,這是人們說起就沉默的一年。」

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