勞動部回應多元就業方案:政府在跟民間合作培力弱勢、並非正式就業,臺東地院不明白方案過渡性

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編按:2 月初,Right Plus 多多益善推出《多元就業開發方案:一場長達 20 年的「短期救助」》專題報導,探討這個從 921 震後發展出的濟弱扶貧計畫,在 20 多年的發展後,為何讓工作者缺乏保障、讓組織經營受困,也成為部分非營利組織「免洗筷勞工」的來源。

我們試著先透過專題將問題與現狀談清楚,並以此促使勞動部正視。本篇即為專題後追訪勞動部「勞動力發展創新中心」,並另行採訪非營利組織產業工會。期望能從更多元的角度,呈現這個橫跨勞政與社政的複雜議題。

「多元就業方案就是一個過渡方案,不能從正式僱用的角度來看,然後說它對勞工保障不夠。」、「對參與計畫的個案而言,我們也不希望他待很久,反而離開才是正軌;最好做 1、2 個月就能回歸到一般職場,不要造成勞工的『逆選擇』(選擇留在過渡階段而不願重返職場)。」

訪問過程中,勞動部勞動力發展創新中心主任游明鑫多次提及方案具有「過渡」與「非長期」的特性,也強調與《勞基法》上的僱用關係不同。他也認為,要能清楚說明這個方案,必須先從方案的定位開始講起。

勞動部:「方案只是過渡性的就業輔導工具,並非正式就業」、「政府是在跟民間合作,培力弱勢重返職場」

「就業輔導就好像醫院的家醫科,在看過病人症狀後,轉到其他專科做診治」,游明鑫表示,針對失業個案,勞動部透過就業輔導綜合評估,了解個案的強項、弱項,並應用各種就業工具,讓個案最終能回到一般職場勞動。

而這次討論的「多元就業開發方案」是勞動部用來輔導失業者的眾多工具之一,勞動部所能應用的其他類似工具,還包括失業給付、職業訓練、臨時工作津貼等。

游明鑫說明,方案是針對「原本沒有要僱人來處理組織本身業務」的非營利組織(NPO),請它們另外提出基於公共利益、地方創生、社會創新類型的計畫,且必須包含勞務機會,薪水則由政府支付。

勞動力發展創新中心副主任葉良琪舉例,例如有 NPO 基於自己的組織使命,希望協助更生人或弱勢婦女,卻不知道要安排這些人做什麼,勞發署就會輔導他們進行提案。

游明鑫說,這等於是「額外」創造的「上工」機會,NPO 可說是跟勞動部「合作」來做職業訓練,不屬於一般勞動市場裡的僱用關係。對失業個案來說,相較於直接給予失業補助,參加方案更讓他有機會從做中學,最終目的是回到就業市場、自力更生。

但如何確定用人單位真的「沒有」僱人需求,而是為了方案另行提出計畫做弱勢培力?有沒有可能是單位明明需要用人,卻覺得「不用白不用」,還是來申請方案?或是申請到補助之後,把個案調去做組織原本應該自己聘人來做的工作?

勞動力發展創新中心科長陳建成表示,各分署會先在各地方開說明會,讓 NPO 了解計畫內容、需要哪些指標,提案也會有審查委員來對個案逐一審查,以評估計畫是否具公益性。

執行過程中,各分署每月也都會在未經預告之下到工作現場查核,確認 NPO 有照計畫執行;如果發現從事「非核定計畫」的內容,嚴重的話可能會註銷補助。

工作者未享完整保障?勞動部:「避免弱勢在救助中循環」、「若全面適用保障,組織應自行承擔雇主責任」

只是,從失業個案的角度來看,他的確有貢獻勞務,身分上卻不屬於「勞工」、欠缺《勞基法》應有的完整保障,如就業保險與勞退金提撥等,引發許多爭議。許多人也擔心若真的將方案人員全面適用《勞基法》,部分弱小的組織亦無法承擔。

對此,臺灣非營利組織產業工會理事江奕翰曾主張,勞動部應要求用人單位強制提撥,或在方案行政費中補上差額。但游明鑫直言「雇主責任」,認為(若真要回到勞雇關係來討論)勞動部「並沒有辦法補貼所有雇主該負的責任如勞退或資遺費等」,不然「乾脆所有的事業單位就都給勞動部補貼就好了啊!」

葉良琪也解釋,方案之所以設計不去計算工作者的就業保險年資,是為了避免個案重複在這個方案與失業給付之間循環進出。她舉例,假設有失業個案在多元就業方案做了一年,過程中若計算了就業保險,方案結束後就可以領失業給付,領完後因為還是處於失業狀態,又可以再來參加多元就業方案,一年後又可以再領失業給付⋯⋯

「他會一直在這個機制裡打轉。我們應該要讓個案盡快回到一般職場,把機會讓給其他有需要的失業者。」葉良琪說。

游明鑫強調,勞動部推動方案,並不希望個案一直使用這項工作福利,因為這些薪水都是由政府支出,是「公共資源的他助」。此方案只是促進多元就業的工具之一。如果組織自己有固定用人的需求,那就回歸到一般的僱用機制;或是組織原本沒有僱人需求,但後來有了,這就屬於人員的「留用」,游明鑫指出,這方面也有相關的補助與規定。

圖/賴奇厚 fb

但從實務上來看,現況是有些 NPO 可能因為沒錢,寧可一直使用方案補助,而不願意正式雇用,等方案期滿了再換下一批人。對此,游明鑫回應,基本上 NPO 要參加多元就業方案,本來就該有一部分的組織經營發展能力。

有些組織體質真的很弱,政府會加以輔導,例如建議改善結構、縮小規模,改善營運計畫方向等,但「有的組織就是經營不起來、無法留用人力,這也沒有辦法」。

臺東地院判定勞雇關係,勞動部:「法官不清楚方案背景」

在司法實務上,雖然行政單位多次強調,本方案不屬於《勞基法》中的僱用關係,但在發生糾紛時,例如民國 108 年,臺東地方法院還是以雙方具有「明確的從屬性」為由,判決「用人單位」(NPO)與「進用人員」(失業者)之間,具有勞雇關係。

但游明鑫質疑法院的判決過程,認為應該先在法院進行「確認之訴」,亦即確認這個案件到底是公法救助還是勞雇關係,之後才能繼續進行民事程序。

游明鑫指出,法官可能不清楚制度的背景定位,該案相關的行政部門可能也說明不夠清楚,最後才導致法院有這樣的判斷。他也強調,這個判決的效力只及於單一案件,並不影響整個方案與法令。

針對方案相關的爭議,游明鑫也重申法規上並沒有問題,解決方法應該是要「加強溝通」。對於想參加方案的 NPO,勞動部未來會加強理念的說明,包括方案的價值、使命、定位,都應該讓參與的 NPO 充分瞭解、認同。

適用資格審核漏洞,勞動部:「事前應清楚告知,將強化申訴機制、檢討改善」

專題報導中還提及,有些「還」沒找到工作的人(非長期失業者)是在一般面試程序通過、即將開始工作前,被組織要求先到就業服務站登記,以符合「失業者」資格,有的人甚至始終不知道自己參與的是多元就業開發方案,到職後多日才被告知。

對此,陳建成解釋,參與的單位在用人方面,主要是由勞動部就業中心推薦,但有的情況會開放讓 NPO 先遴選,遴選完還是要回到就業中心做資格審查,並且在審查時就會告知當事人權利義務、簽署意願書等基本資料。

政府目前都會在事前告知對方,在參與方案時的權利義務與一般勞工並不相同,如果個案事前就認為這個方案的保障不好,他可以選擇不要參與,或改而參加其他方案,例如職業訓練等。

他亦強調,在方案執行過程中,用人單位也必須把這些權利義務告知當事人。若組織沒有詳細告知,其實是違反規範的。游明鑫也說,他們會加強現有的申訴機制,直接掌握個案狀況,後續也會召開專門會議做檢討改善,這些都已在規畫中。

工會:「專經專管人員權益,不該與受培力弱勢混為一談」

針對勞動部的說明,江奕翰回應,勞動部所提及的狀況全都是指方案中的「進用人員」(受培力的弱勢者),卻避而不談方案中負責管理運作的專案管理人(專管)、專業經理人(專經)相關權益。

江奕翰指出,專管專經要負責推動專案進行、協助進用人員與組織進行資源媒合、做個案輔導,工會先前跟勞動部針對個案做過協調,勞動部應該清楚知道,工會一直以來在談的都是專經與專管。「之前專題報導中訪問的小七、范先生,也與勞動部在訪談過程中不斷強調的、所謂的短期救助性質完全不同,勞動部卻一直拿進用人員來混淆。」江奕翰說。 

此外,政府希望避免進用人員長久停留在就業培力的過渡階段,最好做 1、2  個月就盡快離開(轉入正式職場),但這能套用在專案管理人身上嗎?「有的組織較大、進用人員多,專案管理人工作量也比較大,甚至必須與組織工作者一起分攤工作,並不是所謂『只是在學技能、可以隨時走人』的狀態。」江奕翰說。

他強調,專案管理人、專案經理人的勞務密度與一般勞工沒有差異,他們的工作狀況都接近傳統的勞動僱用,至於非營利組織身為用人單位,接受了勞務並進行監督與指揮管理,應該要成立明確的僱用關係,正常適用《勞基法》。

「勞動部這個專案本來就需要人來管理,卻便宜行事把協助專案進行的人力也直接歸納成受救助的個案。」江奕翰說,如果勞動部認為專經專管的角色是多元就業方案在運作上所必須的,就不應該讓這些正常提供勞務的工作者跳脫勞基法保障。

示意圖/Abbie Wang fb

他最後也強調,對於勞動部先前將方案人員排除在《勞基法》之外、明定進用人員與用人單位並非勞雇關係的函釋工會主張應該廢止,這樣才能重新從實質關係來認定僱用關係,例如是否具備組織從屬性、人格從屬性及經濟從屬性等。

如果勞動部認為部分進用人員確實較不具備僱用關係性質,而需要採取別的方式來保障雙方權益,工會也認為至少必須先修正函釋,並另外解釋「哪些狀況基於事實,可以不必適用勞基法」,以確保助人工作者的勞動尊嚴。


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首圖/取自勞動力發展署中彰投分署

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何宇軒

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