【多元就業方案 2】勞動部成全臺最大派遣公司:出事前誰都可以管,出事後誰都不是雇主

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承上篇:【多元就業方案 1】「我從未覺得自己是弱勢,我以為我是進去扶助人的」

細究多元就業開發方案原初的精神,是在照顧弱勢就業者的同時,厚植民間團體與第三部門的發展潛力。既定位在「短期救助」,就意味著這份資源是過渡到下一個階段(正式僱用,即留用人力,詳見註 1)的方舟。即便非營利組織在使用方案後不見得有餘力聘僱正職人力,至少不該形成對政策資源的依賴,甚至藉此規避雇主應承擔的責任。

NGO 工會的理事江奕翰說:「我們不是要否定這個方案幫助了很多弱勢勞工和資源匱乏的非營利組織,但這個方案也毒害了很多 NGO 工作者。」在協助范丞浩爭取勞保職災給付的過程中,他認為,「不管是否使用這個方案,當事人都有可能在職場遭遇不當對待與蒙受職業傷害,但這個方案對於他的處境是雪上加霜:一個受傷的勞工,發現所有勞基法保障的權利,他一概沒有,同時在抽象的勞動價值上也遭到否定。

依據多元就業開發方案的內容,范丞浩那個「不存在雇傭關係」的「雇主」是勞動部勞發署北分署,所以不論是勞保「傷病給付」或是「醫療給付」,其實都不需要當代漂泊協會付出任何金錢代價,而是由勞保局與勞動部來買單(註 2)然而,「在工會的立場上,還是主張雇主就是當代漂泊協會。若是這個案子最後走向訴訟,這也是工會的意見。」

范丞浩在 2019 年 2 月進入當代漂泊協會工作,職稱是「專案管理人」。圖/漂泊工站

「勞發署要給錢,那是他們自己去跟協會約定的,這就跟當事人的薪水雖從勞發署來,但實際雇主仍是當代漂泊協會是一樣的。」江奕翰認為,從根源處把聘僱邏輯釐清,才有可能把問題談清楚。

NGO 工會在此處手執的另一條線頭,是非典型就業的問題。「我們主張當代漂泊就是共同雇主,也主張勞動部認定進用人力不適用勞基法的函文應該被廢止── 多元就業開發方案的使用者應該被納入勞基法的傘下。現在的情況是,勞動部變成全臺最大的人力派遣公司,一直在提供免費人力給非營利組織使用。

「很多人明明是透過正常程序聘僱,到職後卻被要求適用多元方案;方案裡雖有鼓勵組織留用人力的獎勵,也可以多次續約,卻沒有保障成為正職員工。架空勞基法的必要性何在?這是我們不解的地方。」

「另外,這群工作者因為不適用一般勞工的法令,如果他遭遇職場性騷擾,甚至不能適用《性別工作平等法》的處理機制。在這個政策的背後,我們看見的是對非營利組織工作者的嚴重傷害。善意鋪成的道路也可能通往毀滅。」

註 1:關於留用。在當年度方案結束後,用人單位可留用有限名額工作者為正式員工,方案提供「留用獎勵金」:半年期滿即可申請每一名額 3 萬元的獎勵,之後依實際留用期間,每滿一個月再補助新臺幣 5000 元,每一名額補助最長一年。然而實務上,多數方案都結束在「案去人空」,進用人員被留用的比例相當低。

註 2:比例約是勞保局 7 成、勞動部 3 成。

林佳和:即使在勞基法傘外,哪些權利該做什麼安排,也應細膩思考

我國的《勞動基準法》,開宗明義載明為「勞動條件最低標準」,即使在非營利組織與社福產業勞動議題中,長期以來有著勞基法是否「合身」的思辯,但大抵仍同意勞基法為工作者之最低保障。然而,當勞動部以一紙函釋直接將一群人切出保障之外,卻又同時宣稱這群人是應受救助的弱勢者,這種身分與權益倆不相稱的矛盾應該如何被正確理解?

所謂「不適用勞基法」,意謂著使用這個方案的工作者最少在以下勞動權益上可能並不具足:

表/作者提供

勞動法學者林佳和在受訪時指出:「這不是臺灣特有的現象。1970 年代以降,在世界各地都在發生。」以「工作福利」取代「純福利」(Welfare to Workfare),較容易理解的說法即為「以工代賑」,林佳和說:「它的本質上仍是『福利』,只是要原本接受福利的對象拿勞動力來交換。」

「以工代賑在各國都屬於公法救助,但工作者與用人單位之間實際上是什麼關係,並不全然受法律定義所侷限。如果進入訴訟,法院也不會受限於政府機關單方宣稱說這是公法關係就全盤接受,而是會去審視契約與實際工作內容來做個案認定。」林佳和補充:「一個組織用多元就業開發方案進用 3 個人,這 3 個人到最後的法律關係可能都不一樣。」(指 108 年臺東地院判決,容後敘) 

林佳和認為,多元就業開發方案所造成勞動權益保障不足,應該區分為 2 個層次來思考:「第一個層次是制度設計應不應該容許這樣?全世界的工會都在要求非典型勞動應該全面回到雇傭關係中、有最基本權益保障,但工會的要求如果做得到,根本不會有這 40 年來的發展。這是一個難題,是政府不再無限擴大後,納稅人無法承受的沉重負擔。」

第二個層次則是,如果各種法定服務的民營化與公私協力其實無法避免,「那麼我們該怎麼處理個別問題?哪些權利應該要做什麼安排,讓即使不在勞基法保障內的工作者,在權利上也有相同的保障。」

「我認為問題不是出在『他為什麼不是勞工』、『為什麼不適用勞基法』,而是出在為什麼很多保障只適用『勞工』、不適用於其他的身分。既然在公法關係下沒有雇主對於勞工的照顧義務,那麼我們該思考的是如何在公法關係中加入照顧,以及加入哪些照顧。」

「以沒有資遣費來說,解方或許在於失業給付、在於期待權的保障,這個公務員也沒有,所以需要很細膩地談,思考不同工作身分的不同需要。」林佳和說:「一個方案被濫用,未必是制度問題。在制度設計時,政府可能設想,權益上不足的地方應由用人單位自己補上,可是用人單位就不處理,到最後會回到一個大哉問:社福照顧到底是國家任務還是私人任務?

勞動法學者林佳和。圖/世新大學

邱羽凡:將例外情形原則化,缺乏正當性

民國 108 年,臺東地方法院在一起確認勞僱關係的訴訟中做出判決,認定該案的原告雖為多元就業開發方案之進用人員,然與用人單位(被告)之間因存在明確的從屬性,並據此做出「確認勞雇關係」的判決。(註 3)

對此,另一名勞動法學者邱羽凡認為:「關鍵在於工作者不是和勞動部簽約,而是同意參與多元就業開發方案,但是仍然接受用人單位的指揮監督,法院判決才會導向要實質認定。」

「勞動部跟 NGO 不能自己任意排除勞基法的適用,誠如法院指出,多元就業開發方案並沒有明文把方案進用人員排除在勞基法之外,考量勞基法是立法者為勞動條件訂定的最低標準,自然不容許以行政函釋恣意排除適用,法院也不受行政函釋的拘束。」

此外,邱羽凡也認為,公法救濟應有明確的短期政策目標:「如果它是一個具有特殊救濟目的的政策,應該屬於『非常態性』的運用。現在卻變成一個可以常態性申請的方案,等於是把例外情形原則化了。用特殊情況來排除勞動法的適用,這件事情缺乏正當性。」

「純就法律來看,工作者沒有跟勞動部簽約,勞動部的函釋本來就對法律沒有任何拘束力,未來可以考慮由工會運用勞動事件法來協助參與多元就業開發方案的勞工打團體訴訟。我不會建議勞工個人去對抗這個認定,那訴訟成本太高、太困難了。」

勞動部 0960068026 號函釋內容。圖/勞動部

註 3:臺東地方法院 108 年度勞訴字第 4 號判決:「…(前略)而具人格上、經濟上及組織上從屬性且須親自履行勞務,揆諸前揭說明,兩造間自有勞動基準法之勞動契約存在。」

在判決書中,敘明法院認為勞動部 0960068026 號函釋不足採的理由:「勞動契約僅以當事人之一方從屬他方提供職業上之勞動力並由他方給付報 酬即為已足,至於報酬之資金來源究係自有資金或政府補助顯與勞動契約之認定無涉,被告以此辯稱兩造間無雇傭關係存在云云,已無足取。(中略)…考量勞動基準法為立法者就勞動條件訂定之最低標準,自不容以行政函釋恣意排除適用,是職訓局函顯牴觸勞動基準法及多元就業開發方案而無足採。」

出事前誰都可以管,出事後誰都不是雇主

范丞浩在 9 月時失去工作,10 月開勞資協調會,11 月 4 日當代漂泊協會對工傷認定提出異議,「我非常焦慮的是這件事到底還要拖多久?當我拿到臺大開立的職災證明時,我才覺得自己在『受傷』這件事情上被承認了,可是他們一句『雇主有異議』,就可以讓這件事情變得更複雜。」

「我的前任同事和我有一樣的症狀,我覺得,當代漂泊協會已經不是第一次面對工作者受傷,但他們到現在還在否認。我前同事是用自己的意外險來支付自己的醫療費用,而我連意外險都沒有。」

「我也會想,那更弱勢的人呢?如果一個弱勢勞工在我的處境,他連有薪的病假都沒有,也沒有失業給付、沒有收入,醫療、復健費用也要自己出,唯一可以獲得一些補償的就是職災給付,而雇主還要阻攔,那他還剩下什麼?這個方案是要幫助弱勢還是讓弱勢更弱勢?

「在討論績效的時候,2 個(勞發署與用人單位)都要管我,但該負責的時候兩邊都在觀望,第一關我是不是勞工,第二關我是不是真的生病,做為一個工作者真的很心酸,我的付出對你們而言到底是什麼?

范丞浩(化名)在 2019 年 2 月進入當代漂泊協會工作,職稱是「專案管理人」,工作內容包括在「漂泊工站」裡跟街友一起製作手工皂。圖/漂泊工站

江奕翰說,工會之所以要主張用人單位是共同雇主,是基於很基礎的事實。「不論你要怎麼(在第三部門的田野)去爭辯哪些服務屬於法定服務、政府才是真正的雇主,都無法否認無論如何組織都需要人力,除非你收起來不做。就算是派遣工,要派單位跟派遣公司也都同時負有義務,可是現在這群方案使用者,他們在法律上的保障連派遣工都不如。

在接下來的運動策略上,除了陪伴當事人繼續走完職災認定,NGO 工會也希望社會能藉報導帶起對這個方案一些討論:「在政策上,持續面對勞動部倡議,對外行動也不排除提起對勞雇關係的確認。我們主張勞動部應該檢討這個方案的適用,用人單位應該給足勞基法上應有的權益。」

「而面對 NGO,我們希望提出一點道德呼籲:照顧你們自己的工作者。捫心自問,那些你們口口聲聲稱為夥伴的人,難道不值得享有臺灣幾乎所有勞工都有的保障嗎?


聲明:關於范丞浩與當代漂泊協會的勞資爭議事件,截至本文截稿為止,未獲當代漂泊協會回應。


接下篇:【多元就業方案 3】弊害與福澤:長達 20 年的「短期救助」,究竟幫助了誰?
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首圖/勞動力發展署雲嘉南分署;取自 Wikimedia Commons

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