從臺鐵事件到烏俄戰爭：政府發動募款排擠民間募資，是否真能嚴以律己？／公益責信協會
撰文／余孟勳 公益責信協會創辦人
繼 2014 年的克里米亞危機之後，俄羅斯於 2022 年 2 月 24 日全面入侵烏克蘭，發動了第二次世界大戰以來最大的歐陸戰事。戰火延燒迄今一個月尚未止息，截至近日，烏克蘭平民死亡人數 925 人、670 萬人在境內流離失所、逃離出國的難民共 360 多萬人。
除了烏克蘭境內的糧食和緊急醫療需求，鄰近的波蘭、羅馬尼亞、摩爾多瓦、匈牙利和斯洛維尼亞等國也因為難民湧入，而需要大量資源以滿足基本生活和健康需求。臺灣外交部於 3 月 2 日透過財團法人賑災基金會成立賑濟烏克蘭專戶，同時於網路募資平臺提供線上支付管道，預計至 4 月 1 日止期望募得新臺幣 10 億元。
綜合各種支付管道後，賑災基金會目前已獲得超過 11 萬筆捐款、累積募資逾８億元。與過去的災難一樣，捐款集中在勸募的初期，第１週即募得４億元。近日捐款筆數及金額已逐漸減少，若以趨勢推估，最終捐款總數應為７億元左右，相較過去每次本土災難捐款約 10 至 40 億元的規模，這次並不算多，比起東日本大地震時臺灣捐款約 70 億臺幣，更是距離遙遠。
賑災基金會首度主動勸募
這次公開勸募，做為官方代理人的賑災基金會不免受到關注。賑災基金會是 2002 年由主管機關內政部捐助設立的財團法人，它的治理架構主要由政府各部會代表、工商企業界代表（即工總和商總）、民間團體代表（宗教、慈濟、世界展望會、法扶）及律師等組成董事會，另外由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人。2013 年因為政府組織再造，主管機關調整為衛福部。
賑災基金會的發展關鍵，是 2009 年承接了 921 震災基金會的結餘款，而成為具規模、能穩定運作的組織。當時，921 大地震募得了史無前例的 129 億元捐款，其重大意義除了重建工作引領了社區營造的十年浪潮，另外也伴隨著經濟快速成長，啟動了公益捐款的黃金期。
而８年重建工作結束後，結餘款 45 億元則由專案任務形式的 921 震災基金會移轉至常態性的賑災基金會，目的是讓這筆錢可以在其他天然災害時運用，不至於閒置。
從決算數字來看（如下表），賑災基金會每年的收支規模約為１至３億元，主要用於賑濟各地方災害。收入來源主要有２個，一是利息收入，每年因為 50 億元的資產所產生的利息收入約有４千萬；另一則是災難捐款。
特別需要指出的是，賑災基金會從 2014 至 2020 年間，從未擔任主動募款的角色，而是由主管機關衛福部募款後部分轉捐。也就是說，賑災基金會一直以來的定位都是被動接受衛福部轉捐的配合單位，且收款後的任務主要以發放補助款為主，不會直接經手動輒高達數十億的所有災難捐款。
從賑災基金會過去的定位來看，這次烏克蘭援助案算是開了主動勸募的先例。可能因為這次的募款案由外交部發動，因此過去由衛福部收受災難捐款的前例無法依循；而且國際地緣政治衝突劇烈，為避免橫生枝節，經由非政府組織執行人道援助可能較方便且有效率。
災難捐款３階段：從民間代理人到官方獨占募款聲量
歷次的災難事件，可以看見政府或具官方色彩的非政府組織影響力逐漸擴大。去年的太魯閣號事件記憶猶新，衛福部募到超過 10 億元全部以現金直接分配撥款，用在罹難者家屬、傷者和目睹乘客身上。再加上此次烏克蘭援助案，政府主動成立專戶勸募似乎已經成為常態。
早年發生災難事件時，民間的善意是由紅十字會或慈濟等大型民間組織承擔。後來幾次爭議重創了大眾對整體公益部門的信任，轉而要求政府單位出面承接。高雄氣爆、八仙塵燃、臺南地震、花蓮地震等，主要捐款因此都流向各地方政府或衛福部的勸募專戶。
因此，大致上可以將臺灣的災難捐款分為３個階段：
第一個階段約在 2016 年以前，因為紅十字會具有官方代理人身分，以及慈濟的救災動員能力受到肯定，所以災難捐款長期由民間承擔和執行。此時政府單位還謹守公益勸募條例第５條第２款前半段規定：「各級政府機關（構）得基於公益目的接受所屬人員或外界主動捐贈，不得發起勸募」，採取非常被動的姿態。
第二個階段由於信任轉移，大約從 2016 年紅十字會失去官方代理人身分、慈濟運作更趨低調開始。因為民眾高張的善意本就是兩面刃、處理不當有可能引發政治危機（例如捐款使用不當、金流不透明引發爭議等），為了回應需求並管理政治風險，政府逐漸由被動轉為主動勸募善款。
在這個階段同時也設立了「善款管理及監督委員會」機制，由政府官員、會計師、律師、工程或結構技師及災民代表等組成，以昭公信。這個趨勢成為慣性之後，便一再強化了民眾「遇到災難就捐給政府」的預設想像。
第三個階段是從去年（2021）太魯閣號事件（４月２日即將滿週年）乃至烏克蘭援助案，都是由官方主導、幾乎沒有其他公益組織募款的空間。在這個階段，政府更著重援引公益勸募條例第 5 條第 2 款後半段的規定：「⋯⋯但遇重大災害或國際救援時，不在此限」，在事件初期就採取主動積極的行動。
從人為疏失、官僚失職到善款挪用，總是民間在買單
３個階段演變下來，民間的災難捐款在官方更有意識地引導下，逐漸被收攏在政府的運作框架中。然而一直以來，政府收受捐款的爭議也履見不鮮。
這次烏克蘭援助案，賑災基金會的規畫細節只有「謹遵專款專用原則，用以協助烏克蘭醫療援助、難民收容安置及供應民生必需品等項目。募得款項將全數交由中華民國（臺灣）外交部統籌協調，與相關國家及組織合作，共同執行對烏國之人道援助工作」。
相比於長年參與國際援助、此次只能低調募款的慈濟、紅十字會或世界展望會，這樣的規畫很難稱得上符合預募 10 億元的規模。對於這 10 億元，預計將如何支付、何時何種方式交付、是全數捐出還是分階段交付？民眾除了相信政府，並沒有獲得更多有意義的資訊。
當然，在災難剛發生的緊急情況下，可以理解募款初期，沒有時間把重建計畫想清楚、把需求盤整過。但相對而言，政府本就具備全面性的能力和規模，較可能快速掌握資源需求及重建藍圖，理論上應該用更高的標準跟民眾溝通，並且持續修正，但現況卻正好相反。
此外，政府即使在什麼都不做的情況下，只因為是政府，便能獲得民間信任；反過來說，民間募款規畫得再細致，也難以贏過國家動員募款的規模。這種官方專戶獨占信任與募款聲量的局面，不僅和民間組織產生不公平的資源競爭，還大幅降低了政府溝通的意願。
以八仙塵燃和太魯閣號事件來說，這些事件並非單純的天災，而是個人行為加上政府治理失靈而造成的意外；以烏克蘭援助案來說，這件事本就是國際援助的一環。政府收受民間捐款之後，反而降低官僚究責的動力，或針對我國長期遠低於日韓與聯合國標準的國際援助預算，也缺乏檢討的機會。
最後，由於常出現「民間愛心大於重建需求」的溢募狀況，政府發動的災難募款一直都有剩餘款轉捐爭議或不知如何處理的問題。若比照 921 地震將結餘轉捐給賑災基金會統籌調度，另外再強化賑災基金會的防備災、緊急援助角色，不失為解套的方法（不過這牽動了賑災基金會本身的定位是否更動，以及專業執行能量是否適足）。
這也確實是臺南 2016 年地震的善款結餘規畫方案之一，然而最終臺南選擇將結餘款 15 億元轉至新設立的「臺南市政府重大災害賑災捐款專戶」。有了前車之鑑，花蓮也將設立「花蓮縣重大災害民間賑災捐款專戶管理運用委員會」，並預計將 2018 年震災剩餘款 10 億元轉入該專戶。
簡言之，特定災害捐款經過地方政府公告後若無人異議，餘款將直接轉入地方政府新設的重大災害專戶。換句話說，這些結餘款仍然在地方政府的管理之下。好處是比較貼近在地，壞處則是有可能成為利益交換的不當用途而無法依實際需求流用，或可能遁入民眾無法監督的灰色地帶。
既然承載民間信任，政府更該嚴以律己
賑災基金會承接了 921 震災善款最後的動能，長期以來在幾次重大公共事件中扮演轉捐款或結餘款重分配的角色。而烏克蘭援助案的特殊性，使得賑災基金會轉變為主動執行勸募的一方，頗有取代當年紅十字會官方代理人地位的味道。但跟當年不同的是，這次政府更加主動積極地、幾乎壟斷了收受災難捐款的能量。
一方面因為近年來大型民間公益組織爭議頻傳，民眾在失去信任之下出現信任轉移，寧可相信官方的募款專戶；另一方面，捐款人不重視捐款運用規畫及後續的結餘處置，比較在意善意或理念的表達，進一步鞏固了政府收納災難捐款的態度，使其更不需要向民眾提供捐款運用規畫和處置說明。
對比於一般公益組織處理公益勸募時，會被要求種種細節和繁冗核銷，政府部門既是球員又是裁判，如果不把對公眾溝通的標準拉高，就會產生負面的示範效果。
如果「政府勸募」已經成為臺灣重大公共事件募款的新常態，那麼公益勸募相應的修法也應該進行。雖然說，法制的調整只是最低標準，政府部門應該盡可能在勸募初期就把輪廓描繪出來，並隨著資訊更加充分而不斷更新規畫的細節，執行的剩餘款也應該有規畫想法。這不只是為了一次性的災難勸募，而是為了推進整體公益捐款理性討論的邊界。
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首圖／取自外交部 fb
