【多元就業方案 3】弊害與福澤：長達 20 年的「短期救助」，究竟幫助了誰？
承上篇：【多元就業方案 2】勞動部成全臺最大派遣公司：出事前誰都可以管，出事後誰都不是雇主
培力一個人，需要多少時間？發展一個組織，多久的資源挹注才合理？
雖然自己的經驗餘味很糟，但小七有一個重要的觀察：「在鄉下，有很多跟我同時在那個組織裡的大哥大姊，他們因為各種原因而落入貧窮的階級複製，往往只能四處打零工。他們和我們的狀況很不一樣，這個方案至少讓他們有一份相對穩定的工作收入，看起來是真的有幫助到他們，所以也從來沒有聽過他們抱怨。」
在范丞浩工作的當代漂泊協會，這樣的例子則更是明顯。多元就業開發方案將工作者區分為 2 大類：一類是一般進用人員，一類是要求學經歷的「專案管理人／經理人」，前者以時薪或最低薪資計算，後者則視條件不同而有敘薪的級距差異。
「在當代漂泊，計畫就是要扶助無家者自立，所以進用人員就是街友，這個方案也確實能讓協會在沒有額外收入的情況下，還能夠提供他們賴以維生的薪資。」范丞浩說。
然而，在弱勢就業者身上，短期的工作機會是否足以成為改變生活的契機？還是在將短暫的福利資源引薦進入他們的生活後，又在效期結束之際，施以再破碎的剝奪？陪伴一個人自立需要多少時間與努力？既然在「公法救濟」的施策邏輯中，最終是希望領受資源的人與組織得以自立茁壯，那麼現實狀態中，多元就業開發方案執行的真實樣貌又是如何？
追問這個答案的過程中，我訪問了 3 個主要以街友、原鄉部落住民與偏鄉為主要服務對象的組織，他們各自在不同的發展進程中，遇到不同的課題。
浪人食堂：體制問題由基層公務員和組織承擔，代價卻轉嫁到弱勢身上
「我們很清楚這是一個過渡性的職場，當一個無家者可以自立的時候，就是他離開我們的那天。」浪人食堂的經營者、同時也是慕哲人社創辦人的余思賢這麼說。
「一開始（2018 年），我們把做生意想得太簡單了，所以第一年就虧損了 80 幾萬。」余思賢笑說自己和慕哲人社的夥伴都不是做生意的料，接下松山教會門口饒河夜市的攤位，以為賣食物不會太難，「殊不知處處都是眉角。除了沒做過生意，我們想培力無家者，但無家者本身就沒有那麼社會化，在初期工作和服務客人時不會那麼順利，我覺得也不用迴避這個話題。」
第二年開始，他們深知要支撐下去，必須要有長期的經費來源，因此申請了多元就業開發方案。「在勞動權益保障不足這部分，也是申請了之後才知道。我覺得對一個小組織來說，長期處於人力單薄、缺錢缺人的狀態，在所謂『公法救濟』關係上，我們和聘用的專案管理人本身都是一知半解的狀態，後來我們的處理方式，是協會內部用獎金或其他方式補給他（指專案管理人）。」
雖不適用勞基法，但用人單位仍可與工作者約定等同或優於勞基法的工作條件。「單以多元就業開發方案來說，浪人食堂使用方案的進用人員大部分並非無家者，而是經濟弱勢就業者（單親媽媽或身心障礙者）。他們的職稱是『生活適應輔助員』，為輔導其他在攤位工作的無家者而存在。」
方案中規定，專管或專經最高可沿用 3 年，但進用人員不可沿用，只能選擇留用為正職人力（由組織自行聘僱），這為需要長期培力的弱勢者平添不穩定的就業因素，是方案設計中對於「擴大就業」的想像落實在現實中反成為障害的實例。
「陪伴一個人自立需要漫長的時間，這使得我們主要的培力對象（無家者）反而不適合使用這個勞動部的方案。」假設浪人食堂申請了一個 1+2 的方案（1 個專案管理人 + 2 個進用人員），第 2 年起，協會需要自己去找其他的資源來給這些「不能繼續使用方案，但仍在培力過程中」的夥伴。
這意味著如果你不想把人丟回街上，第 2 年起，你必須要去找錢來養第一年留下來的人；而第 2 年如果還繼續使用這個方案，第 3 年起，你必須要有錢來養第 1 年和第 2 年留下來的人。以此類推，這弔詭的情況使得一個有心於長期培力的組織，無可避免地必須越長越大。這些在實務現場遇到的困難，余思賢說，他覺得關鍵在於（官民）彼此對於弱勢就業的想像不同。
「我們都想要創造弱勢就業，在這件事情上雙方是一致的，但對於「弱勢就業問題」背後的想像可能並不一樣。勞動部思考的是勞動力有沒有被浪費，所以要一直流動，我們思考的是，需要福利資源介入的弱勢者，要怎麼把他真正的動能帶出來？」
「在浪人食堂主要想服務的對象上，一個無家者需要多長時間和多少陪伴的資源，才足以讓他回到外面、回到一個具有競爭性的勞動市場？」
非營利組織對培力有自己的理想，勞動部則有他們需要面對的數字績效。「這兩者之間的矛盾需要化解和不斷滾動修正。」余思賢不否認從這個方案中受惠，「除了人事費用，勞動部有些資源確有幫助。像我們就碰到很好的諮詢委員，協助我們去思考價值與實踐之間的結合，包括對無家者的培力應該是階段性的指標，而不是就業／失業有或無的劃分。」
然而，存在於社會運動者 DNA 中對權威的警覺，也讓余思賢覺得在接受輔導與合作的過程裡存在衝突：「我們是因為弱小才需要資源來健全化，但這種官民合作不應該是單向的，應該往信任和平等方向趨近。勞動部始終扮演分配資源的角色，審核的程度或鬆或緊取決於承辦人員是誰，能溝通到哪裡也是看人。」
余思賢提到的「人治問題」，在我後來訪談的用人單位中也被反覆提起，堪稱一個共同經驗：這個方案在執行層面的成敗與品質，似乎與勞發署的這位基層公務人員態度有密切關聯。在這套遊戲規則中，出現的系統問題（bug）由這些人來修補，如果這個人無心或沒有能力來修補 bug，bug 就會傷害到人。「體制上的問題變成基層公務員和用人單位來承擔，而代價有可能會轉嫁到弱勢者身上。」
南迴協會：原鄉沒有方案會更沒希望、KPI 與工時規定又難兼顧
位在臺灣東南端，南迴協會使用這個方案已屆第 3 年。他們在企業捐助下改裝了一臺小貨車成為移動餐車，並使用多元就業方案進用了 3 位原鄉居民（與一位專案經理人），其中返鄉中年邱大哥，認為若不是這個方案，他回到部落的選擇無法得到支撐。
見到邱大哥的那天晚上，是土坂部落的夜市。說是夜市，就是派出所前的 4、5 攤，在寒風中有些寥落。餐車富有設計感，賣的是融合了原鄉口味的 Pizza，當天晚上客人很少，一個小時左右，只有我和另一位客人光顧。邱大哥說：「失去新鮮感了啦！我們在別的地方賣得比較好，尤其是觀光客多的地方。在部落的生意反而比較差。」
一如土坂部落大多數的青壯年，邱大哥原本也在北部工作，「媽媽生病了，要回來照顧她，可是我沒有想到回到部落的工作那麼難找。」邱大哥說，這個方案讓他還能有一份穩定的收入，去年起，他成為留用人員（註 1），意即成為南迴協會正式的員工。「有工作至少比沒工作好。」他說。
而在公益餐車專案中擔任專案經理人的淑媚，則是原本在臺南有穩定的工作，自覺自己就是個臺南人了。可是，身為排灣族的長女有照顧父母的天命（註 2），同樣為了生病的母親回到部落，淑媚說她並非心甘情願地返鄉。「我覺得有人願意回來很好，部落需要活力和新血，可是在我自己來說，等到媽媽身體好一點了，我還是很想出去闖一闖。」
邱大哥對於工作的期望值較低，淑媚則沒有長期留在部落的打算，多元就業開發方案的短期聘僱與不完整的勞動權益，在他們的例子上因此不是太大的問題。
「我是有聽說我們沒有勞退啦，不過我比較困擾的是，有時候有問題去問協會，協會會說他們也不知道，叫我去問勞發署的承辦人員。」除此之外，「我也不知道我到底算不算是協會的員工？我們在同一個辦公室裡面，可是制度上是 2 套標準。」
南迴協會的總幹事張小雲在受訪時說：「就業機會對部落來說是很重要的資源，有些青年是想回鄉的，他不可能一回來就能做農啊！像我的小叔他回來種紅藜，前 5 年都沒有什麼收入，多元就業開發方案讓我們可以為他們撐出一些可能性。」
「在協會來說，嘗試發展產業也需要人力，這個方案給的是實實在在的人事費，雖然行政成本很高，但讓我們有空間去嘗試一些新的做法，也能夠穩定那些願意和我們一起留下來的人。」
公益餐車到今年是第 3 個年頭，出車擺攤的時間主要是跟著觀光活動走，「目前遇到最大的困難是，進用人員的時薪規定在這種工作型態上根本就不夠用。」南迴協會另一項發展多年的主要業務，是「幸福輪轉手──智慧交通公益計畫」（參考：【南迴不難回】接上救命最後一哩路），其發展背景正是因為沿著南迴公路的幾個原鄉，距離醫療機構都路程遙遠且交通不便。
在這樣的地理位置上，「他們要做食材研發、要備料、要開車移動，擺完攤還要整理、清潔和移動回來，方案裡限定的 176 個工時常常超過。」張小雲說：「我們是申請經濟型的計畫，所以有很明確的產值要求，這裡有一個很兩難的事情是：我們必須要努力讓餐車出去跑活動才能讓收入達標，可是去哪裡都很遠，工時超過的時候，協會也沒有辦法補給他們，久而久之就造成一些問題。」
此外，為工時所困，另一個惡性循環是餐車能出動的時間與距離就受到限制，甚至工作者的動力也會消退，「這是很正常的惰性嘛，我做 200 個小時也是領 176 個小時的時薪，那我為什麼要那麼累？久而久之也會拒絕去遠的地方，那我們又怎麼能夠期待餐車能賺到足夠的錢，將來可以自給自足？」
「部落有一些打零工的機會，他們也會算啊！我們明明排好班，他就會請假，我們本來以為他真的有事，結果最後發現他是寧可在這裡請事假、去別的地方打工，因為他在這裡多做，他的待遇也不會比較好。這種狀況，不管是在培力一個人或是在產業的發展上，都是很不好的消退。」
同樣的，進用人員不能沿用的問題，在餐車經營上也造成經驗的斷裂。「我們第一年申請 4+1（4 名進用人員 + 1 名經理人），到年底的時候，經理人可以留下來，再加上邱先生變成留用的正式員工，可是還有 3 個人。好不容易訓練到什麼都會了，但協會沒有足夠的資源把人家留下來，又要找新人從頭開始。」
「所以每年度的前 3 個月，餐車運作基本上都是歸零。這還是有順利進用到人的狀況噢。」面對那些無法留下的人，可能又回到一年前的失業狀態，張小雲覺得非常可惜：「明明都開始培訓他們一些技能了，那他現在帶著這些技能，可能還是無法在部落裡找到合適的工作。如果能繼續沿用他們，對部落、對他們、對協會，不是都很好嗎？」
站在協會的立場，張小雲考慮的是產業發展與部落經濟，但淑媚說的「搞不清楚雇主是誰」的心情，同樣出現在用人單位的擔憂裡。「原則上，我們就不是雇主，對我們來說，專案經理人有點像是勞動部放在我們這裡的一個管理人員，可是他在這個辦公室裡，和我們同進同出，卻不能和我們的正職同仁享有同一套敘薪與福利，這也讓我們感到很為難。」
南迴協會是一個營運多年、人事制度與考核升遷業已相當完善的組織，是以，「一邊的人什麼都有，一邊的人什麼都沒有，那種相對剝奪感真的會很強烈。」張小雲說：「我們也知道待遇不是太好，可是整個部落的人都在斜槓，如果沒有這個方案，更沒有希望。」
註 1：多元就業開發方案規定：進用人員不可沿用、專管與專經可沿用 3 年。
註 2：排灣族的傳統文化長嗣制度（vusam），家庭中的第一個小孩無論男女，都是家業的繼承人與家庭中老人的主要照顧者。
相同限制不同選擇：老化與新生，拚搏一個「再做點什麼的機會」
同樣在原鄉部落，同樣集合了一群部落工作者，位於中部的原住民深耕德瑪汶協會大安溪部落廚房（以下簡稱「部落廚房」）則採取不同的方式，來思考與面對他們和「多元就業開發方案」的關係。黃盈豪在 921 時以實習社工身分進入部落工作，後來深耕於社區工作，也成立協會，他說：「這個方案幫我們非常多。」
「當我們做災後重建，進到部落，一開始是一個外來的社福團體，我們面對的處境是，你很想在地化，可是可行的選項很少。具體來說，部落很重要的主體就是婦女，可是當你想要他們一起變成你的夥伴時，你沒有資源。」
黃盈豪說，以工代賑的幾個專案，在災後在地化的過程中發揮很大的功效：「讓一群部落的人能夠一起進來團隊，變成我們的夥伴。現在我們有婦女在部落廚房已經快 20 年了，一開始就是因為這個方案進來的。」
2016 年，黃盈豪與夥伴們選擇退出這個方案。「我們一開始就是有意識地在用這個資源，一開始跟這個方案的關係就踩得滿清楚的：我們希望部落廚房的收入最終可以養活自己，如果可以靠自己來營運，那才是一個真正自主的組織。」從草創到可以脫離方案自主營運，部落廚房花了近 10 年來打底。「今年我們又再次申請，是因為面對成員老化的問題。」黃盈豪說，即使在可以自立的狀況下，要維持部落經濟仍不容易，「總是很驚險才能達到收支平衡。」
「現階段的問題是，如果我們沒有調整改變，我們挪不出錢去聘用新人。請不到年輕人，就要接受現有的規模和限制：如今這群老媽媽，可能會慢慢失去活力。所以我們決定再提一次計畫，還有一些機會、還可以再培養一些年輕人，而且我們可以加上自己的資源，留住想要的人才。」
有趣的是，黃盈豪本身是資深的社會工作者，與多元就業開發方案的發展歷程堪稱比肩同行，但談到這方案對於勞動權益的不足，他並不如我預期的清楚。「我也是直到妳跟我說，我才知道原來連進用人員都不適用於勞基法，我本來只知道在專案管理人那端有保障不足的問題。」
他提到最近進用人員要請喪假，勞發署才告知使用這個方案的工作者並沒有所謂的「有薪假」，「可是過去多年來我們一直有給假，原來那是我們自己給的，而不是他們原本被保障的權益⋯⋯」
黃盈豪說，在部落裡，平常不太會意識到勞動權益不足。「我們有一年很慘，經費被大砍，面臨沒有辦法留下全部夥伴的困境。那時候，我們跟每個媽媽單獨談話，想要從她們個別的條件裡面去評估誰最需要留下來。」
「後來是這些媽媽提醒我們，每一個人都要留下來。所以我們最後的選擇是集體減工，然後發展其它的副業，鼓勵很多人去從事養殖與種植，靠賣這些東西的收入把這段時間撐過去。」黃盈豪說：「我覺得重要的是，讓這群人知道他們不是被丟棄的。但我們也會在意他對這個地方的承諾是多少，資源不夠的時候我們大家一起想辦法。」
黃盈豪認為，勞動權益不足的部分可以靠用人單位想辦法補足：「比方說這個方案也沒有年終，但同一個單位裡，使用其他補助案的工作者都有，我們就自己想辦法給，可是金額難免還是有落差，我每次都沒有辦法面對這種落差，一直有罪惡感。」
但最大的問題還是，「這個方案沒有培力也沒有社區發展的思維。以專案經理人來說，對內要管理進用人員，在部落人際關係中有很大的壓力，對外又要面對績效的要求，加上我們又希望專管可以留在部落中或是從部落中找，這幾個條件很難同時達成。」
「就算好不容易找到了，因為方案規定 3 年要換一個專管，它的 know how 無法留下來、經驗無法傳承，所以案子沒有就沒有了。這是一直很難好好做培力的限制。」
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首圖／南迴協會使用多元就業方案進用 3 位原鄉居民，駛著受企業捐助改造的移動餐車在部落販售 Pizza；葉靜倫攝影
