【消失的窮人１】「政府說我有賺錢，錢到底在哪裡？」60 年前的防懶人條款，如今排除上百萬窮人

編按：本專題由芒草心慈善協會與台灣一起夢想公益協會部分支持，Right Plus 多多益善獨立製作完成。

臺灣貧富差距惡化創下 10 年新高，我國《社會救助法》（以下簡稱「社救法」）也再度迎來強力的修法呼聲。由芒草心慈善協會、人生百味、社區實踐協會、興隆會所等多個民間團體組成的「社會救助法修法聯盟」（以下簡稱「社救盟」），歷經一年來的奔走倡議、各方團體響應、民代立委質詢，已迫使衛福部承諾明年 5 月將提出修法草案。

社救法是社會安全網的最後一道防線，它不僅定義了臺灣的貧窮線，也訂定了最低生活費和成為「中／低收入戶」的門檻。一旦申請到中／低收入戶資格，便能享有生活、教育、醫療等各方面的基本保障。這原本是憲法中明定的國家義務，也就是：陷入困境的人民有權請求政府扶助，國家也有義務要立法確保每個人的最低生活品質（生存權）。

比較各國社會救助制度，臺灣社救法之嚴苛早已不是新聞。在民間團體／實務工作者和學者眼中，其中一項排除窮困者的巨大門檻，便是臺灣獨有、讓國際間都咋舌的「虛擬所得」審查條件（第 5-1 條，又稱「擬制收入」），使得我國長年以來對貧窮的認定陷入無止境的爭端。

臺灣還有窮人嗎？

相較於國際，臺灣的法定貧窮人口占比長年偏低。根據政大社工所副教授蔡培元和民間團體推估，截至今年上半年，我國仍有 82-224 萬窮人（註 1）無法享有基本生存保障，能通過層層關卡取得中／低收入證明的國人占比只有 2.4%，與國際間差距相當大。

註 1：孤立無援的上百萬窮人

根據衛福部統計，截至 2023 年第二季為止，享有低收入資格者僅占 1.2%；即使算進「中」低收入的近貧家庭，也僅達 2.4%，總計僅 56 萬人，與國際間如日韓英美等國的 10%-15% 平均相去甚遠，形成我國貧窮率「世界最低」的假象。

政大社工所副教授蔡培元依 OECD（經濟合作暨發展組織）公式計算，認為臺灣實質上的貧窮占比至少高達 6%（138 萬人）；若依歐盟公式計算，則高達 11%（253 萬人）；民間團體則以我國貧窮線為基準（現約為年收 195569 元，即國人「可支配所得」中位數的 6 成），推估臺灣至少有 12% 的民眾（約 280 萬人），生活在貧窮線之下。

無論用哪一種標準計算，都與我國政府公佈的官方資料相去甚遠。

在複雜的統計之外，真正讓多個團體不約而同動員的原因，則是因為長年以來，各團體每日所見、所服務的家庭和個案，早已和行政官僚想像的貧窮樣貌相去甚遠。這些由各團體社工整理出的真實案例，涉及虛擬所得計算的包括──

僅管根據社救盟今年 8 月委託民調公司進行的調查顯示，我國估計有超過半數民意（53.5%）認為「虛擬所得」的設算並不合理，且各國學者／工作者多年來已對這個臺灣特有的規定深感驚異。然而，要將這個源自戒嚴時期，深植於公部門乃至民間各處「防懶人」的思維根除，並不容易。（註 2）

註 2：關於「開賓士領低收」的江湖傳說

臺灣社會往日盛傳「開賓士領低收」的江湖傳言，直到今天，每當社救法修法呼聲再起，都還不斷被重提，甚至出現在許多行政官員口中。實際上，就連各地方社會局處都已在今年 5 月的研討會中坦言，近年來真正屬於「福利詐騙」的申請案早已微乎其微，占比甚至不到 1%。

年紀到了，就一定賺得到錢嗎？

虛擬所得設算在 60 年前（1963 年），首次出現在國家的救濟方案中，反映著當時臺灣社會對於「有能力就該勤奮工作」、「勤奮工作就能賺到錢」的信念。

即使隨著社會變遷、歷經多次修法，排除了許多「例外」（包括身心障礙、多次求職未果、罹患重傷病、懷孕 6 個月以上等），整體來說大前提依然是：16-64 歲的工作人口都應該賺到基本薪資（目前為 26400 元，2024 年將升至 27470 元）。

隨著當代就業市場和工作型態劇烈變動，這個立論已逐漸被動搖。歸納學者與民間研究，其中最被詬病的衝突點包括——

1. 沒工作就等於懶散？

臺灣勞工陣線協會研究部主任洪敬舒一再強調，工作能力並不等於「工作意願」，更不等於「工作機會」。在過度強調個人努力的法條中，幾乎排除了所有阻礙人穩定就業的「外在因素」，包括個人傷病導致無法負荷競爭職場的「全職」工作、產業與技術沒落導致自身專業找不到相應職缺等。

相較於臺灣粗暴以年齡界定「工作能力」，日本的《生活保護法》（相當於臺灣的社救法）以 3 個面向來討論一個人就業的可能（註 3）：

（1）是否具備相關專業（考量能力）：不像臺灣只考量年紀和生理狀態（醫療診斷），同時也考量申請者是否具備相應的技術證照、生活與工作經歷等；
（2）是否活用工作能力（考量意願）：以申請人回答／自行提出的求職報告和進度，來確認對方找工作的意願和積極度；
（3）是否有得以活用工作能力的就業場所（考量就業機會）：以申請者生活地區的求職人數、有效職缺比例、職缺內容等，衡量就業機會，並同時考量育兒或長照負擔等阻礙就業的因素。

註 3：真實貧窮率，誰說了算？

在日本的工作界定思維下，「貧困者」和「適用生活保護法的人」（社會救助的覆蓋率）出現極大落差，前者人口占比高達 16%（當相於歐美平均，約 2000 萬人），後者占比其實和臺灣相當。

差別在於，日本政府承認 16% 的貧窮人口存在，只是其中許多人因為被認定為沒有充分「活用」工作能力、表現就業意願，而拒絕給予協助。

因為究竟如何才算是「充分活用」，經常引起認定上的爭議、屢遭抨擊，日本因此在 2005 年後經歷了巨大的福利改革，2015 年更在《生活保護法》之外，施行了《生活窮困者自立支援法》，以因應廣大無法獲得救助的貧困者，成為所謂的「中層社會安全網」。

在臺灣則沒有這樣的區分。政府拒絕承認上百萬年收低於貧窮線的人口，只要不適用社救法規定者，便「不屬於」貧窮、否定其貧窮現實，自然也缺乏其他相應措施。這也成為如今公部門與民間對於所謂「真實貧窮率」認定的爭議所在。

2. 有工作也還是會貧窮

沒工作不等於懶散，有工作更不保證不會落入貧窮。洪敬舒分析衛福部資料顯示，在疫情之前，臺灣領取政府補助的 25 萬中／低收入家庭中，有超過 65% 的家庭不僅有全職工作，甚至有 1 成的人超時過勞，顯示他們比誰都認真，卻依然深陷貧窮。

這個結果不僅破除了「好吃懶做才會貧窮」的刻板印象、反映了臺灣極高比例的「工作貧窮」殘酷現狀，還斷開了「基本薪資 & 貧窮」之間的必然性。

「設下基本薪資門檻，代表國家預設你不管有沒有工作，一定要賺到這筆錢。」洪敬舒說：「然而基本薪資原本指的是實質的勞動報酬與價值交換，它隱含了一種期待：人如何透過薪資，不只個人和當下得以生存，還能支持家庭與未來（例如日後高齡無法工作時）。」

洪敬舒指出，社救法把勞基法對於勞動價值的思維硬套在救助裡，已經從根本上背離了基本薪資的意義，並因此嚴重錯估貧窮的面貌。他更補充一個弔詭的現象：臺北市現行的中低收入戶標準（人均月薪 27162 元），甚至已經超過我國的基本薪資。也就是說，在臺北市，基本薪資已經不足以支持近貧家戶的最低生活需求。

3. 國家說你失業才是失業

回顧社會救助的立法初衷，虛擬所得的列計，最開始是基於一個簡單的邏輯，也就是排除那些「明明能工作卻想依賴福利」的人。這些人需要設算基本收入以避免「怠惰」，而剩下的「非自願失業人口」才是政府要出手協助的對象。

也因此，社救法對於一定年紀或多次求職失敗的「失業者」，多年來不斷新增部分收入免計條款。然而致命的是，社救法所認定的「失業者」，是從我國的「就業服務體系」中驗證身分。

也就是說，只有「取得非自願離職證明」、「經過公立就服機構認定」、「申請失業給付」的人能給予免計。可想而知，因此排除了大量求職困難，或失業超過 6 個月以上、早已跌出就業服務體系的人。

此外，從前述民間團體列舉的許多例子來看，大多困境在於，一個人的工作能力並不是「 0 或 100 的全有全無」。特別對於許多長年勞苦、身心耗損的貧窮者來說，其體力與狀態（例如白天需要照顧孩子）大多無法負荷一般就業市場上 8 小時的全職要求，卻能應付每天數小時的臨時工／兼職工。

這種立法者所想像的「例外」，許多時候才是貧窮者的「常態」。然而一來，沒有多少醫生敢對這種狀態直接開出「無工作能力」證明；二來是，依法行政的審核單位其實也無計可施。

「社救法並沒有賦予我們任何針對工作能力做評估的裁量權，」屏東社會處社會救助科長張佳樺坦言：「有時候我們的社工去訪視，看到個案明顯孱弱，幾乎不可能找到工作。但我們回來翻遍了法條，也不知道能用哪一條幫他。」

張佳樺直言，在社救法另一項爭議條款「家庭人口列計範圍」中，社工至少還有相應的法條（第 5 條第 3 項第 9 款，俗稱的 539 條款），可以透過訪視和實際判斷，排除不需要計入收入的親屬。然而針對「工作能力」，行政機關的裁量權卻被法規通盤釘死。

他舉例，曾有一案是申請人明顯無法媒合適當工作，社工不知如何是好。正好個案因為其他事由經歷了法律訴訟，法官在判決中載明個案尚有「一點點工作能力」，但社工依然無所適從。

「什麼叫做一點點工作能力？那是 20% 的能力？還是 50%？」張佳樺苦笑：「不管多少，只要他未滿 65 歲，我們就只能依法認定他是工作人口、設算虛擬所得。」

連賺多少錢都算不出來的國家，會知道人民有多窮嗎？

追根究柢，虛擬所得的設算除了出於控管國家資源的防弊思維、避免人民應工作、能工作卻不工作的「怠惰」，另一方面，其實也為貪求行政上的簡便。

特別是因應貧窮人口中常見的零工或非典型工作，例如農忙時期的季節工、當日領現金的勞力活，或小吃攤、地攤等，上至衛福部，下至各地方政府社會局處，都聲稱此類工作（所謂的「地下經濟」）缺乏勞保和財稅資料，無法掌握實質收入，只能通通設算基本薪資。

此外，因應外送、網拍等新型態工作崛起，每當民間抗議時，社政部門也會強調許多人是「自願選擇」非典型的兼職工作，部分工作還收入頗豐。

然而，長久以來，究竟是「因為虛擬所得而被排除」的底層窮困者較多，還是「明明有錢卻會去申請救助」的人多，一直都缺乏實質的調查，形成民間與公部門一次次各自舉例、毫無交集的僵局。

對此，東吳大學法律系教授胡博硯在今年 9 月的記者會中直言，因為無法掌握人民實質收入而無中生有、虛擬一筆所得、針對人民收入先「灌水」再審查，顯示了國家的懶惰與懈怠責任——

「國家本來就應該有能力進行調查，並且嚇阻人民提出（申報）虛假和錯誤的資料，否則我們《刑法》是訂假的嗎？」他並直言，當國家真的想掌握人民收入時，人民其實是「很難逃得過的」。

事實上，國際間針對人民收入的掌握，不只為了管控社福預算，更為了確認人民「真正的」貧窮程度。如同洪敬舒所言：「只有從真正的所得上，才可以看到真實的貧窮。」如此也才能決定該發予多少補助，真正精準的使用國家資源。

這個決定性的價值歧異，導致了後續一連串做法上的差異。例如，南韓在衡量申請者的收入時，會先扣除家中的照顧需求；美國隨著州政府政策不同，許多地方會先扣除家庭的醫療支出或托育費；德國則從家中的房租負擔、照顧開銷，一路問到汽車保險、暖氣能源支出等，都是為了搞清楚申請人真正的生活負擔。

日本在計算收入時，除了扣除社會保險和大多就業支出，包括求職的交通費、職訓課程費、為求職或工作而衍生出的家中幼兒托育費等，甚至和德國一樣，會扣除就職後「加入工會的費用」。其餘收入若無法維持健康與文化的基本生活所需（註 4），便能取得國家的生活保護（低收入認定）。

註 4：適足生活權

日本憲法中有所謂的「適足生活權」概念，指的是政府有義務讓人民保有適當的「生活」水平，而不只是「生存」。

日本的做法呼應了聯合國經濟社會文化權利公約，其中第 19 號一般性意見強調各國政府需要做到「適足」的社會保障。而關於「適足」的定義如下：無論是現金還是實物津貼，必須要有適當的數額和領取時間，以便所有人都能實現公約第 10 條、第 11 條及第 12 條中所說的，關於享有家庭保護和援助、適當的生活水準，以及適當的健康照護權利。

臺灣在經過多年零星的修法後，對於收入的計算確實也新增了部分免計條款（如針對 60 歲以上未滿 65 歲者，或身心障礙者，可部分扣除）。然而根據臺大社工系副教授汪書華的各國比較研究顯示，臺灣針對貧窮者的收入免計額度（豁免率）不但最低，而且「越低薪越得不到豁免」。汪書華直言：「這是我們期待的設計嗎？」

民間訴求：以「自行申報」取代國家粗暴的灌水

那麼，想要以實際收入掌握真正的貧窮狀態，很困難嗎？胡博硯說：「如果為了要發 1 萬元的補助，需要花費超過 1 萬元的調查費，那從行政效率來說，不如不要查。」

所謂的「不要查」，在臺灣現行思維中看似「顛覆傳統」，實際上，根據汪書華和臺大法律系教授孫迺翊的研究顯示，日本、韓國、香港、美國、德國等地，一直以來都是採取「民眾自行申報所得，若有疑慮再事後追查，真有謊報再由國家追償」的制度，這也是民間團體此次隨著「廢除虛擬所得」訴求所提出的建議解方。

這種信任制並非破天荒，即使在臺灣，也已在部分領域施行多年。孫迺翊舉例，《老人福利法》便是針對亟需安置的長者，由國家先行支付安置費用，事後再向當事人進行財產求償，或向扶養義務人求償。

洪敬舒也認為，在相應的核實機制下，這是目前較可行的做法。他解釋，我國現行的報稅制度原則上也是開放個人自行申報，報完再透過核實確認其中差異，看要補稅還是退稅。

「當然這會是很大的改變，」他說：「但相對來說，既有的虛擬所得設計，長久以來所付出的社會成本、所造成的問題，已經遠比這多太多了。」

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首圖／2023 年 9 月，社救盟籌辦的 2023 臺灣貧窮政策民意調查結果記者會；取自社會救助法修法聯盟 fb 粉專