俄烏戰爭募款,賑災基金會取代紅十字會成官方代理?張景森:「功能完全不同」

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俄羅斯在 2 月 24 日入侵烏克蘭,根據聯合國統計,截至 3 月 22 日,傷亡的烏克蘭平民超過 2400 人670 萬人流離失所逃難到周邊國家的難民突破 360 萬人。臺灣外交部從 3 月 2 日開始,透過財團法人賑災基金會成立賑濟烏克蘭專戶,並結合網路募資平臺各方企業捐款,預計在1個月內募得新臺幣 10 億元,如今已超過8億

賑災基金會董事長張景森指出,日前已優先撥款2次,共計 4.5 億元臺幣給外交部,由外交部轉交波蘭、斯洛伐克、匈牙利、捷克和立陶宛各國指定的賑災管道和國際救援組織。他在《多多益善》採訪中多次提及,賑災基金會是公設財團法人,因為受相關法規監督,民眾「比較能信任」。

官方的民間代理組織,民眾信的是官方還是組織?

話雖如此,許多捐款人不理解公益運作和財團法人受監督的細節,捐款時多半還是衝著募資背後的「外交部」而來,相信官方單位有能力好好分配善款。賑災基金會的角色與其說承載信任,更大的立基點在於其「非官方」的身分。

如同張景森所說,考量臺灣複雜的國際地位,這個「由民間發動的募款」,能讓外交部免去以官方名義主動募捐所引發的國際爭議。他也在受訪中明確指出:「我們作為募款單位,日後會要求外交部提供受捐單位和使用明細報告,賑災基金會整理後將以各種方式對外公開。」

換言之,對內募款時,民眾的信任來自背後的政府單位,但對外在國際間輸送善意時,賑災基金會才是名義上的主角,外交部則回歸一個單純的「轉手」和協調單位。在臺灣的國際局勢和外交策略中,這種官方和民間代理組織的模式早已運作多年,常見與外交部合作執行國際賑災的像是中華民國紅十字會慈濟基金會國際合作發展基金會(國合會)等。

賑災基金會結合網路募資平臺,成立賑濟烏克蘭專案。圖/取自財團法人賑災基金會 fb

國合會雖然和賑災基金會同樣是公設財團法人,但主要業務是長期的國際發展計畫,並不適合在「緊急」人道救援上施力。而紅十字會自從 2016 年《紅十字會》專法廢除後,雖然轉而受《人民團體法》監管,但社會信任已全面破產;其他大型民間組織如慈濟基金會則多次爭議纏身,少數有做國際發展的臺灣 NGOs(非政府組織)又聲勢不足。

在這種背景下,賑災基金會在此次烏克蘭戰事中首度出場和外交部合作,積極發動募款。另一關鍵在於賑災基金會於 2020 年底經董事會決議、去年初完成章程修訂,確立了此後可以投入國內「外」的賑災及重建相關事務。

歷經多次轉型,賑災基金會首開國際救援業務

921 災後,賑災基金會屢次在重大災難後承擔災害勸募的結餘款,作為平日的社會災防訓練與整備,並且在 2013 年調整主管機關為衛福部。然而過往礙於成立目的,其實無法涉入國際人道救援。

2004 年南亞海嘯造成 22 萬人死亡,當時由外交部募來超過 1 億臺幣的善款,遲至半年後才到位,當年的行政院新聞局(現已裁撤)發起的 4 億募款更時隔多年仍未撥付完成,遭監察院糾正。後來結餘款 1036 萬元被轉捐給賑災基金會發展國內貧困兒少扶助,雖然依然作為公益使用,卻與民眾當初捐款的目的不符,引發爭議。

如今,賑災基金會經歷組織轉型,由行政院政委出任董事長,董事會由政府各部會、工商企業界、民間團體、律師等代表組成,再由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人,無論在正當性和權力位階上都足以承接全臺突如其來的、熱切的捐款需求,還能要求相關單位配合提供善款使用說明。

雖然適用的法源不同,但這種規模和治理組成,多處和國民黨執政時期極盛一時的紅十字會相似。再加上去年初業務拓展至國際合作,已有學者認為賑災基金會將繼紅十字會之後,成為臺灣官方的代理組織。

對此,張景森說:「我們跟紅十字會功能完全不同。過去我們的經費在支持國內天然災害後的災民扶助,但過了這麼多年,各種災後救助法令都齊備了,政府開始有很強的災後救助能力和預算,所以我們轉向投入事前的災害預防,例如協助原住民部落改建。現在的轉型則是針對國際上比較沒有能力的國家,在發生巨大災害後去做支持。」

張景森解釋,賑災基金並不像紅十字會、世界展望會、慈濟基金會等組織,具備實際執行救援的能力,因此未來將會把這些組織視為合作夥伴。而原本轉收結餘款作為平日防災的任務,這次也不見得會發生。

一來因為 10 億在烏克蘭戰事中可謂是杯水車薪,理應不會有所謂的「結餘」。就算有,也會用在相應的計畫上,例如國內 NGOs 要到當地做災後重建,或甚至有烏克蘭人未來合法來臺尋求庇護時,也不排除可作為協助款。

政府真的是信任保障嗎?

此次臺灣除了賑災基金會與外交部開啟的募款,其他如芥菜種會好鄰居協會世界展望會無國界醫生慈濟基金會紅十字會等,也都在各自推動烏克蘭募款。

其中許多組織平日就已經在各國長久運作相關計畫,無論是國際發展的專業網絡和人才,還是衝突與災害救援的知識和執行力,都遠勝過賑災基金會;以民間組織的身分能反映出的需求、能做的事和能說的話,更遠比動輒得咎的外交部來得有彈性。

然而,在官方信任值達到高點的勸募氛圍下,民間募款的聲勢往往難以匹敵。而政府壟斷信任的背後,隱含的危機是「倘若哪天連政府都不可信,我們該相信誰?」

近年由地方政府或中央發起再轉交地方使用的募款,在民眾愛心熱潮過後往往無人追蹤。2016 年臺南地震 2 年後,結餘款仍高達近 20 億;2018 年花蓮震災募得 27 億,到現在只用了一半。這些剩餘款還不打算依往例轉入賑災基金會流用,作為防災建設並受《財團法人法》監督,而是轉入地方政府自行設立的專戶,後續使用缺乏明確的管理規範。

底圖為 2018 年時,花蓮地震中倒塌的雲翠大樓。當時衛服部以此圖在臉書向大眾說明捐款方式。圖/取自衛服部 fb

此外,民間提案公益勸募計畫要承受繁冗的審查與事後核銷,政府提案卻挾著高度的民意支持得以三言兩語拿到許可,事後還可以任意揚棄專業、順應輿論分配善款,結餘款又難以監督。若說國際人道救援,考量臺灣面對的國際局勢,官方能交代清楚的細節更是相當有限。整體來說,實在很難說是信任保障。

重要的事平日好好做,緊急的事才能一起做

台灣海外援助發展聯盟(Taiwan AID)理事長洪智杰從國際發展的角度指出,政府應該去做「重要的事」,而不是每次都只能出來做「緊急的事」。

所謂「重要的事」,其一是臺灣平日投入國際合作、協助貧弱國家的官方開發援助(ODA)金額,長久以來遠低於日本、韓國和聯合國標準,本來就該檢視。如同太魯閣號事件,人為疏失必須被關注,才能避免政府不僅用民間捐款填補國家該承擔的損失,還因此轉移了究責焦點。

但更重要的是,日常的國際災防網絡連結與國內外勸募機制的建立,才可以讓緊急時募來的錢真正發揮效用。洪智杰舉日本的國家級災防中心「日本 NGO 平臺」(NGO Japan Platform)為例,該平臺由 NGOs、企業和政府緊密合作,在日常的防災整備中便已充足知識、建立各方網絡連結。

「如果我們本來就跟歐洲災防系統熟悉、平常就保持良好的信任關係,緊急時就能馬上知道錢送到哪裡最有效、彼此也能互相支援,而不是每次出事了才去打聽、求證。」洪智杰說。仔細看日本 NGO 平臺關於烏克蘭賑災的說明,從預算規畫的考量、明確的捐助對象(組織名稱)、預計用途甚至所動員的 NGOs 等資訊,都遠勝過臺灣外交部/賑災基金會極其簡略的勸募申請說明

日本 NGO 平臺上的這張圖表,羅列出過去和現在正進行中的災難支援項目。游標點進去每個標題後,會看到各支援項目中詳細的計劃和相關報告。圖/取自 NGO Japan Platform

當然,緊急的國際人道救援牽涉層面廣,要求詳細的需求評估確實困難。然而正因為平日該投入的佈建、該建立的網絡和知能嚴重不足,才一次次導致緊急時束手無策,幾乎已成為雞生蛋、蛋生雞的迴圈。而相比於非常時期才出來排擠 NGOs 募款、爭奪民意,「平日區域性的佈建與連結」卻是只有政府才能做到的事。

無關政府或民間,信任來自於累積

指出政府未必可信,並不代表民間便是品質保證。長年以來,無論是國人捐款、收款組織、轉匯對象、服務執行單位還是 NGOs 彼此間的夥伴關係,可以看到人與人、國與國之間的捐助行為皆以「信任」2字貫穿,資源因信任流動而一次次轉移。

也因此,無關乎政府還是民間,善意能否被忠實傳遞,最終還是得回到發動募款的組織信譽與專業,以及背後的治理機制,而這些都是必須長久累積的。凡走過必留下痕跡,捐款人若真的在意善款去向,短時間的搜尋研究和比較,其實並不難找到相關資料。

就以這次為烏克蘭募款的臺灣組織為例,也可發現各別組織在官網和媒體上的說明差異甚大,明顯可看出涉入程度不同。日後更多的徵信和報告,恐怕也必需回歸人民團體的規範,以及各組織平日的社會溝通能力和意願。

與此同時,民間期待賑災基金會接下來能扮演像「日本 NGO 平臺」這樣的國家級串聯角色。張景森則表示,董事會已有在討論未來成為國際服務 NGOs 的後盾,雙方想像中的藍圖還有待進一步的對話。


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俄烏戰爭後,有成千上萬的烏克蘭人逃往鄰國波蘭。圖/取自世界糧食計劃署(WFP)by Marco Frattini

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