臺灣公益界的痛點,是別人的加分項:從維權社會工作到維穩社會服務/詳解亞洲公益指數(上)

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又一個 10 年過去了。亞洲經歷了可觀的經濟成長,基礎建設與教育等方面突飛猛進,還積累了世上 1/3 的財富,超級富豪(財產淨值達 3000 萬美元)人數超越歐洲、中東與非洲。預期在下一個 10 年,亞洲 GDP 將達到全球的 50%, 8.8 億人將晉升中產階級。

與此同時,亞洲卻也容納著世上 2/3 的貧困人口,5000 萬兒童失學,高達 17 億人連基本的衛生設施都沒有。氣候變遷、自然災害與人口結構劇變是我們共同的挑戰,且各區域差異極大── 南亞擁有過剩的青年人口,失業率極高;東亞卻面臨全世界最大規模的老年人口,長照需求迫切、少子化危機日增。

總部設在香港的亞洲公益事業研究中心(CAPS),針對亞洲 18 個經濟體,共 2189 間社會服務組織及 145 位各國領域專家進行年度研究,繼 2018 年後推出第二屆亞洲公益指數(Doing Good Index,以下簡稱 DGI)報告。其中,臺灣維持 2018 年最前段班的突出表現,與新加坡並列唯二「表現優秀」經濟體。

DGI 評量結果分成「表現優秀」、「表現較好」、「表現普通」與「有待加強」等 4 個層級。第一層級由臺灣和新加坡奪得,緊接在後的是香港、日本、韓國、巴基斯坦、菲律賓與越南。圖表/取自第二屆亞洲公益指數報告

無論經濟好不好,都能打造有利公益的環境

DGI 從國家層級來比較亞洲各國社會服務組織(Social Delivery Organizations, 以下簡稱 SDOs,詳見註 1)的存續與發展條件,並且特別以資源流動為目標,討論各國的法規、財稅、社經文化環境與政府採購是否「有利於資源流向 SDOs」。

換言之,其衡量標準不在於各國的經濟實力,而是其環境是否允許、鼓勵社會投資最大化,以滿足社會需求。例如,以公益資源的流動性來說,菲律賓和越南便超越了香港和韓國,後者的收入雖高但限制重重。事實上,DGI 強調的正是「所有經濟體都可以實施這些有利社會部門發展的政策,無論其經濟狀況如何」。

這樣的目標設定,一方面是因為許多亞洲國家正試圖將快速累積的可支配收入導向社會部門,以解決那些政府公共服務無法處理的挑戰,例如中國── 2008 年四川地震後,海嘯般的捐款讓中國政府充分意識到,民間的巨量財富能夠如何被「導向國家指定的地方」。

另一方面,來自個人與企業的民間浥注,已成為社會部門的命脈,其中包括個人捐贈、企業資源、影響力投資與群眾募資等。其中,在亞洲各國中,SDOs 接受企業資助占比最高的即為臺灣(74%),受資助金額普遍占其預算的 16%。

圖/取自第二屆亞洲公益指數報告

中國企業的公益參與度也很高,企業捐贈占總體慈善捐贈的 65%,企業志工投身公益的比例亦高居亞洲之冠(76%)。此外,中國的億萬富豪人數自 2014 年至今成長了 186%,其中許多人大量投入慈善、設立同名基金會。

除了資金,企業資源還包括科技、技術、產品、服務與志願人力等。例如阿里巴巴集團的螞蟻金服曾利用虛擬樹木為公益團體向大眾募款,成功栽種 5550 萬棵真正的樹木,估計減少 330 萬噸二氧化碳排放。

註 1:值得一提的是,有別於一般人較熟悉的「非營利」(Non-Profit,或有人使用 Not for Profit)組織、「非政府」(Non-Governmental)組織或社會企業(Social Enterprise)等,DGI 將調查對象擴增定義為「社會服務組織」(Social Delivery Organization, SDO),亦即「那些為了滿足社會需要,而提供產品或服務的組織」,並以此與單純做倡議的團體區隔(或許也可觀察出 DGI 對「公益」的定義)。 

根據 DGI 解釋,許多「非營利」組織(NPO)都同時擁有營利事業單位,「非政府」組織(NGO)則在亞洲許多區域的政治脈絡下,實質上都隸屬於政府。DGI 因此以 SDOs 括稱 NPOs、NGOs、社會企業與基金會等,但也強調接受調查的 2189 間 SDOs,只有 5% 屬於營利性。 

參與調查的 SDOs,成立時間多半為 14 年(中位數),其中 1/4 成立不到 7 年。另有 1/4 的 SDOs 屬於人數不超過 5 人的小型組織,3/4(超過 1600 個)的 SDOs 團隊不超過 25 人。報告亦指出,2020 年臺灣已註冊的 SDOs 達到 64128 個;但若單指社福團體,據臺灣社會福利總盟祕書長孫一信指出,約達 3 萬多個。

公部門委託案:臺灣公益界的痛點,是別人的加分項

DGI 關注公益資源的流動,這樣的流動很大程度涉及社會信任。社會信任的關鍵之一,又在於團體設立規章是否流暢易懂、審核文件與期程是否簡化,以此鼓勵社會團體開枝散葉;或能否透過執行度高的法規環境,一方面提升 SDOs 的可信度,一方面給予發展空間;或多大程度的容許境外資金資助國內團體等。

臺灣在 18 個經濟體中與新加坡並列最前段班,勝出點便在於清晰明確且可執行的支持性法規(註 2),並有高達 96% 的 SDOs 表示能夠順利理解法規內容,遠高於亞洲平均(57%)。事實上,相較於 2018 年,亞洲有半數經濟體的法規環境已顯著倒退。

臺灣相較於亞洲其他經濟體,有高達 96% 的 SDOs 表示能夠順利理解法規內容。圖表/取自第二屆亞洲公益指數報告

值得注意的是,DGI 將「獲得公部門委託案」視為與法規、財稅、社經文化並列的 4 大指標之一,CAPS 創辦人暨執行長夏露萍(Ruth A. Shapiro)即在本月中舉辦的 DGI 發佈論壇中舉臺灣伊甸基金會為例,認為政府採購社會服務能鼓勵 SDOs 成長,並強化其合法性。

1998 年臺灣通過的《政府採購法》,明確將採購程序制度化,更被 DGI 稱為「亞洲最公開透明的投標程序」。但其適用性其實以工程與商業標案為主,對於以價值和服務導向的社會部門來說非常不合身,20 多年來公益界深受其害,包括臺灣社會福利總盟和許多基層工作者皆抗議多年。(參考:是誰讓 113 險斷線?

報告中還顯示,臺灣有 33% 的 SDOs 承接政府方案,高於亞洲平均值(26%),另有 49% 接受政府補助,是亞洲平均的 2 倍。但此占比在臺灣脈絡下實在有待商榷── 我國政府長年將公共服務以「補助」之名合理化「超低價委託」,早已是公益部門長期申訴未果之事。(參考:衛福部帶頭罔顧兒童權益:以「補助」之名合理化「超低價委託」

不同於獨裁政府利用政府採購對民間團體迫害打壓,公部門委託案在臺灣造成的箝制,體現在部分公民團體被閹割、無力監督政府,或社福界 M 型化日益嚴重、中小型組織財務風險高、基層工作者因此不斷被要求回捐薪資。(參考:晚晴協會強迫回捐案,社工:「我才是那個有問題的人嗎?」

CAPS 創辦人暨執行長夏露萍(Ruth A. Shapiro)。圖/@ Wikimedia Commons

社會事業發展協會祕書長陳淑蘭也在論壇中指出,社會團體成為政府的「外包廠商」,是最辛苦也最難應對的事。「許多早期篳路藍縷開創的前輩,從來沒想過有一天組織裡會有高達 85% 的經費來自政府。NGO 的價值何在?」

「政府叫我們做 5 分,你必須做到 10 分。如果政府要你做 5 分,你只做了 4.85 分,還跟他在核銷上斤斤計較,我無法批判你還是不是一個 NGO,但關於創新,你想必就很難有啟發。」

公益責信協會創辦人余孟勳則直指,臺灣在政黨輪替後,社會團體開始依賴政府,侵蝕公益組織的獨立性,DGI 卻還在鼓勵 SDOs 標更多政府委辦案,不是很奇怪嗎?他認為法規的核心包括治理、問責和參與,20 年來社會部門的演變已可顯見,重點未必在於規範應該更緊縮或更鬆綁,而是應該「更細緻」

從維權社會工作,到維穩社會服務

事實上,DGI 並非不了解政府採購是把雙面刃,只是可能僅針對集權國家,例如中國。中國(不意外的)是亞洲政府採購最大規模的國家,承辦政府方案的 SDOs 占比高達 63%(其次是孟加拉 53%),遠高於亞洲平均值(26%)。

中國甚至發展出近乎全盤仰賴政府生存的「社會工作組織」(Social Work Organization, SWO),其數量從 2010 年的 500 多間爆增至 2018 年底的 7500 間,可執行服務的社工高達 44 萬名。相較於鄰近的香港 80 年代曾興起、以捍衛人權為使命的「維權社工」,近代中國的 SWO 可說是政府的「維穩社工」。

在中國脈絡下,政府採購社會服務有多少好處,同時便有多少壞處── 人們可能更願意信任並資助獲得政府許可的公益事業,但同時也更不信任擔任國家宣傳打手的社會組織;財務上,政府採購讓 SDOs 具有一定的穩定性,卻也同時存在倏忽斷糧的風險(看來互斥但不難理解),並因此使組織缺乏獨立性、創新力與使命感。

整體而言,DGI 的公部門委託指數加權在臺灣引起質疑,或許更大原因在於亞洲 18 個經濟體的異質性太高,在臺灣已是亟需被檢討的事,在某些國家卻可能有著全然不同的意義。

除了政府採購,政策諮詢亦是公部門與民間合作的方法。根據 DGI 報告,亞洲接受政府邀請、提供政策諮詢的 SDOs 相較於 2018 年成長了 50%。

不過,余孟勳提醒,DGI 或許並未看到行政機關的限制。例如在臺灣,社會團體只能對應主管機關,無法真正參與國家政策的討論,跨部門之間也欠缺處理社會問題的統合力,提供服務的流程亦缺乏數位思維,包括如何使用資料搭配資源分配、設計模型等。簡言之,這方面臺灣還有極大的進步空間。

註 2:必須提醒的是,這是一份「比較性」的調查,許多臺灣人對本國法律與各項評比或許信心不足,但在亞洲各國的「比較」脈絡上,應可鉅觀理解臺灣在各方面的區域定位。


接下篇:
公益人才成為亞洲共同困境,臺灣:勞動條件低落、專業養成極度欠缺/詳解亞洲公益指數(下)

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1. DGI 圖文互動式網頁
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葉靜倫

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