【人權星期三】20 年來重大人權進展,國家人權委員會能做些什麼?

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活動主題:國家人權委員會如何行使調查權
地點:左轉有書X慕哲咖啡(臺北市鎮江街 3-1 號)
時間:2020/08/05(三)19:00-21:30
主持人:黃怡碧|人權公約施行監督聯盟 執行長
與談者:
黃嵩立|人權公約施行監督聯盟 召集人
王幼玲|國家人權委員會委員
高涌誠|國家人權委員會委員
主辦單位:人權公約施行監督聯盟
合作報導:Right Plus 多多益善
線上直播


8 月 1 日,臺灣首屆監察院「國家人權委員會」正式成立並舉辦揭牌典禮,由新任的監察院長陳菊擔任主任委員,並由 7 名指定委員,包括田秋堇、王幼玲、高涌誠、葉大華等人,以及由 21 位監察委員中派出的 2 名年度輪派委員蕭自佑與張菊芳組成,未來必須根據《監察院國家人權委員會組織法》(以下簡稱《組織法》)履行調查人權侵害事件、檢討國家人權政策並提出建議、提出重要人權專案報告、監督政府機關促進人權教育等職權。

對長年為此奔波的民間團體來說,這一步走了至少 20 年,也因此,各界對國家人權委員會的成立不僅表示樂見、祝福,更多的是懇切的期待,期待國家人權委員會能夠遵循國家人權委員會成立的依據,也就是《巴黎原則》運作,推行職務,達到人權促進的效果。

國家人權委員會依據《巴黎原則》設立。圖/取自人約盟國家人權機構懶人包

然而,甫上路的國家人權委員會準備好了嗎?它真的可以如蔡英文總統在揭牌典禮上所說,成為「國家的良心」嗎?尤其是《組織法》中的第 2 條所提及的「依職權或陳情,對涉及酷刑、侵害人權或構成各種形式歧視之事件進行調查,並依法處理及救濟」到底要怎麼實踐?

臺灣模式的國家人權委員會,職責比他國更強

臺灣將國家人權委員會設立於監察院,之所以選擇這樣獨樹一格的模式,與 2017 年人權公約施行監督聯盟(以下簡稱「人約盟」)邀請亞太地區國家人權機構論壇(APF)的國際人權專家來臺拜會五院息息相關。

當時,來自紐西蘭的專家努南(Rosslyn Noonan)結束一週的拜會行程後,在《2017 年臺灣國家人權機構評估報告》中指出,既然《憲法》賦予了監察院強大的人權保障義務,那在無法修憲的狀態下,強烈建議臺灣以「改造監察院」的路線設立國家人權機構,民間團體也因此改變倡議方式,屏棄「監察院切半」、「設立在總統府」等路徑,說服當局將國家人權委員會設於監察院,最後獲得總統府認可,催生今日的國家人權委員會。

國際人權專家努南 2017 年拜會監察院。圖/監察院

這樣獨特的設立方式,使得臺灣國家人權委員會的職權比起他國都還要強。與監察院一樣,國家人權委員會也必須行使調查權,但是,有別於監察院依據《監察法》針對失職公務員進行事後調查,並個案式的提出糾正;國家人權委員會的重要使命是必須針對可能發生的系統性人權侵害介入調查,並且啟動修法、促成政策改革。

人約盟召集人黃嵩立認為,在這樣的設立方式下,國家人權委員會的調查可以分成 2 大類,分別是個案性系統性。前者監察院本來就已經在做,也就是從人權受侵害的個案中,衍伸發掘制度性問題。

例如,有受刑人在監所受到不當對待,人權委員介入調查,發現不單單只有一位受刑人受害,從而檢視監所制度並提出修正建議,若未見主責機關改善,還可進一步以書面通知到院質問,甚或予以彈劾,將對行政機關形成改善的壓力。

監察院與國家人權委員會將如何分案?

然而,在臺灣的模式中,面對申訴,要把案子交給監察委員還是國家人權委員會?「如何分案」將是至關重要的問題。黃嵩立對此表示,臺灣仍欠缺《國家人權委員會行使法》的法源規範,不過建議可按照 3 個層面來決定──

1. 個案屬性

(1)英系國家的國家人權機構常以處理歧視為主要工作,在臺灣,國家人權委員會可處理歧視,但監委行使職權所依據的《監察法》未有相關規範,因此可端看該案使否與歧視有關,決定案件的去從。

(2)監察院著重處理公務機關中人員的失職,若屬私人機構中發生的人權侵害事件,則可移交國家人權委員會。

(3)監察院多半於「事後」介入調查、轉介相關單位並予以彈劾、要求改善,但若於「案件發生前」就發現可能存有人權侵害情事,可由人權委員會介入調查並處理。

(4)按照法律依據區分,也就是說,國際人權公約有規範,但國家法律未規範的範疇,可考慮分案給人權委員會。

8 月 1 日,國家人權委員會揭牌典禮。圖/總統府 @ flickr, CC BY 2.0

2. 處理方式

需要調解,或是集體訴訟、眾多個案合併的案件,可交由人權委員會調查。

3. 處理結果/目的

監察院負責懲處個人的違法失職,國家人權委員會除了指出行政機關的缺失,更可進一步與行政機關一起釐清並解決問題,甚至修正政策。可評估處理案件的結果來分案。

對此,努南則建議尚未有分案 SOP 的時候,國家人權委員會與監察院可以保持協商空間,雙方委員共同參與並商討分案原則,慢慢的就會長出適用於臺灣的分案模式,此外,努南也強烈建議監委與國家人權委員的職權不同人權委員不宜花費超過 30% 的心力處理個案,否則將錯失系統性與策略性的做法。

首屆人權委員出席國家人權委員會揭牌典禮,右起為高涌誠、王幼玲、紀惠容與田秋堇。圖/總統府 @ flickr, CC BY 2.0

以「國家詢查」作為有力調查方式,揭露系統性人權侵害

而系統性的調查,除了上述的方式,國家詢查」(national inquiries)恰恰能回應「發現並調查系統性人權侵害」的需求,是國家人權機構能有力落實職權的方法之一。

國家詢查的流程相當嚴謹,必須蒐集多面向且豐富的資料、邀請各方利害關係人參與,且有別於監院拒絕公開調查過程與結果,國家詢查必須利用各種方式(記者會、演講、社群媒體、短文等)引起公眾關注,也能達到人權教育的效果。

黃嵩立以英國「身心障礙者所遭遇的性騷擾」調查為例,英國國家人權機構整整回顧了 90 篇文獻、訪談 80 位關鍵報導人、向障礙者與公務機關發放問卷、舉辦焦點團體訪談,以及 5-13 場不等的座談會、公聽會與圓桌論壇等,可見此類的大型調查往往曠日費時,需要投入的資源也很可觀,屆時勢必得由全體人權委員共同參與,更需要多元的人才加入。

圖/總統府 @ flickr, CC BY 2.0

此外,人權委員會完成調查後必須發表報告,說明相關結果與建議。國際上不乏透過國家詢查促成改革的成功案例,例如澳洲國家人權機構於 2006 年發表了針對同性伴侶權益的詢查報告,呈現同性伴侶在社會上普遍受到的社會排除狀況,引起大眾的關注與討論,也順利促成政府於 2008 年修改了 85 條聯邦法律,更妥善的保障同性伴侶的權益。

改造監院守舊的組織文化,打開人權大門

續任監委且擔任國家人權委員會副主委的高涌誠回憶,2 年前他進入監院時,便帶著監院轉型為人權委員會的期待,平時除了調查個案,也積極在院內開啟監院轉型的討論。但他也坦言,目前國家人權委員會還在基礎建設階段,正如火如荼的討論下年度的預算規畫,畢竟要做人權教育與推廣,只有原來的經費遠遠不足。

高涌誠認為,監院行之有年的公務系統相當守舊,不過,令人感到欣慰的是,符合《巴黎原則》設立的國家人權委員會,如今恰好有著具有豐富人權工作經驗的各界工作者,「希望可以建立公務體系與民間的橋樑,讓國家人權委員會作為溝通平臺。」高涌誠期待,未來國家人權委員會每月或至少每季能與民間當面溝通,讓民眾了解公務限制,也讓監院內部從民間面對問題的靈活性獲得啟發,真正發現問題、促進人權保障。

人權委員高涌誠。攝影/黃愉婷

具有豐富調查經驗的人權委員王幼玲也表示,自己深受菲律賓 2015-2018 年國家人權委員會(CHR)針對氣候變遷與人權侵害的調查報告啟發,看見菲律賓國家人權委員為了實現氣候正義,積極與各方對話,包括大型私人企業,並要求補償,讓因為極端氣候而失去安全生活環境的人們,權益得以伸張,「我認為這中間最重要的是對話,而不是對峙。」王幼玲強調。

以資深 NGO 工作者獲得提名、成為新任人權委員的葉大華也出席活動,她認為監察院現行被動接受陳情的方式需要徹底改造,必須「把門打得更開」且具備人權意識,針對廣泛的弱勢族群(例如沒有選票的兒童)、新型態的人權問題(如網路性犯罪)都必須提供更友善的親近管道,傾聽更多元的聲音。


延伸認識國家人權委員會:
1. 臺灣人權里程碑「國家人權委員會」揭牌,多項疑議亟待監察院確立
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5. 酷刑不只存在歷史,更是當今社會的進行式:認識聯合國《禁止酷刑公約》


參考資料:
1. 黃嵩立/國家人權委員會如何運用調查權
2. 什麼是國家詢查/人約盟


本活動報導由人約盟支持並審訂公約內涵,Right Plus 獨立撰稿完成。

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黃愉婷

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