臺灣限定的社會住宅亂象：最需要的人住不起，數量少又扭曲社會混合意涵
撰文／彭揚凱 OURs 都市改革組織祕書長 & 社會住宅推動聯盟召集人
廖庭輝 社會住宅推動聯盟研究員
各國興建社會住宅多始於「社會安全網」的概念，也就是透過住宅資源的直接供給，讓無法進入住宅市場的弱勢群體獲得居住保障。因此服務對象以弱勢群體為優先，直到社會住宅存量逐步提升後，才逐漸開放更高的所得分位，讓社會住宅的角色從「弱勢居住協助」轉變為「寬廣居住協助」。
但在臺灣，「社會住宅該給誰住？」卻有著與各國截然不同且相當特殊的 3 個現象。
首先是「數量極少，照顧範圍卻極寬」。由於臺灣遲至 21 世紀才開始興辦社會住宅，目前社會住宅存量極低（截至 2020 年 6 月，約佔臺灣住宅存量 0.18%），但所要照顧的對象卻設定得極其寬廣。家庭年所得低於 50% 分位者皆可以申請，入住標準幾乎與荷蘭、法國等老牌社會住宅國家齊步，也超越近鄰的日本與香港。（註 1）
其次，臺灣社會住宅還設定特殊的「30% 弱勢入住比例保障」（其中 3 成保留給弱勢），希望在保障弱勢居住權的同時，避免標籤化現象（避免提到社會住宅就聯想到弱勢，造成社宅居民被標籤化）。對比其他國家，均未見這種針對社會住宅設定弱勢保障比例的作法，而是以「等候名單」（waiting list）來開放符合社會住宅入住資格的民眾等候入住。
最後是「弱勢租金偏高」的問題。臺灣社會住宅租金是由估價師估算而來，以市場租金的 7 到 85 折出租，雖低於市場行情，但對社經能力相對弱勢的群族來說，仍然十分昂貴。相較之下，日本、韓國、香港的社會住宅租金，多半是以「收入能力」來估算租金，計算後約為鄰近地區租金的 3 到 4 折。
臺灣的社會住宅為何會有上述種種特殊現象？我們認為，這是因為臺灣對於興建社會住宅的價值認知不同於國外，囿於「自償性」且誤讀「社會混和」意義，模糊社會住宅本應肩負的社會安全網責任。
註 1：日本社會住宅入住標準為所得分位 25%，香港入住標準為所得分位 30% 以下。
國家出手做公共服務，卻期待用市場機制續命
一般而言，社會住宅作為社會安全網，首先考量的便是「救助性」，也就是要讓弱勢族群住得起，租金就勢必得相對低廉。也因此，興辦社會住宅的財務面設定，注定無法透過租金自償（無法單靠房客租金永續運作）。
我們可以看到，各國社會住宅都是在「非自償」的前提下──從早期政府的「直接補貼」，到晚近搭配的多元開發模式實現「交叉補貼」──來謀求財務的可持續運作。也就是說，社會住宅無法完全透過租金自償，必然需要補貼，差別僅在於公帑節省（Value for Money）的效果。
基於上述救助性的定位導向，各國社會住宅通常僅設定入住者資格門檻（一定所得以下），另外搭配可負擔租金（係指租金支出不超過家庭所得一定比例，國際較常見量標準是 30%），以確保符合資格者都能夠住得起社會住宅。同時，此資格門檻通常是根據社會住宅數量而動態調整。
以韓國為例，從 1990 年代開始興建的是以中、低收入者為優先的「永久租賃住宅」與「公共租賃住宅」；2003 年後隨著存量增加，再逐步發展如「國民租賃住宅」、「長期傳貰（音同「世」）住宅」等，擴大照顧對象至中收入階層。
日本的社會住宅也是在達到一定存量後，於 1980 年代起，逐步將中央日本住宅公團，轉型為提供較高收入者租賃住宅的都市再生機構（Urban Renaissance Agency，UR），與地方住宅公社的公營住宅分流、分工。
然而，臺灣社會住宅卻並非從救助性出發，而是高度強調「自償性」。如 2013 年新北市長朱立倫推出「青年社會住宅 BOT」，宣稱市政府不用出錢就能蓋社宅；2016 年蔡總統提出「8 年 20 萬戶社宅」後，首任行政院長林全也表示，希望社會住宅不要動用公務預算，更表示能少編就盡量少編。
其中關鍵在於，臺灣政治人物普遍未意識到，社會住宅是一種必須透過大量補貼與積累的政策，同時也是社會安全網體系的一環。此外，由於臺灣社宅政策在財務規畫上已錯過經濟成長的黃金期（註 2），在國家財政能力下滑的現實條件下，自然更傾向強調財務自償。
然而，因為財務要求自償，臺灣社會住宅的租金設定相對昂貴，弱勢群體較難負擔且欠租風險較高，故須採行弱勢保障比例，給予部分租金折扣。也是基於財務考量，使得弱勢保障必須設法控制在一定比例，並將其餘社宅租予經濟能力相對較高的家戶，以盡量滿足自償目標，因而使得大部分真正弱勢的群體被排除在臺灣的社會住宅之外。
註 2：對照臺灣與韓國經驗更可突顯此一錯過代價。雙方同樣在上世紀 1980 年代末有住宅運動，當時韓國經濟發展與 GDP 表現尚不及臺灣，卻決定開始興建社會住宅，反觀臺灣則蹉跎 30 多年才啟動。
誤解「社會混合」意涵，「標籤化」成為假議題
有論者指出臺灣社會住宅需要設定「弱勢比例」的原因：除財務面的考量，在政治層面上亦因害怕社會住宅成為貧民窟或治安死角，即參照國外社會住宅「社會混合」（social mix）概念，避免社會住宅受標籤化影響。
何謂社會住宅的社會混合？歐美國家因早期大規模集中興建社會住宅，以致在特定地區產生低收入、少數族群群聚的社會住宅，所衍生的社會外部性問題容易導致標籤化。因此，歐美國家陸續從 1990 年代起，提出以社會混合作為後續社會住宅興辦與營運的原則，簡單來說，即是「分散」與「嵌入」。
「分散」指的是某地區若社會住宅比例過度集中，則透過都市再開發手段，增加多類型市場（租或售）住宅，引入中產階級入住。「嵌入」則是指一地區社會住宅比例過低，或是新開發地區，仍須維持一定比例的社會住宅，不應完全市場化。
又以法國為例，1950 年末開始大規模興建社會住宅，並配合「優先城市化地區」（ZUP）政策，選擇以城市邊緣地區作為新市鎮的開發模式。至 1990 年代起，由於體認社會住宅標籤化問題，開始提出社會混合（註 3）目標，陸續訂定《社會連帶與都市更新法》（2000）與《都市更新計畫及指導法》（2003）。一方面透過更新計畫拆除部分衰敗的社會住宅，新建產權多樣化住宅；另一方面在新開發或社會住宅比例過低的地區，持續增加社宅數量。
換言之，臺灣公部門所談論的社會混合完全誤讀脈絡。微觀層次上，臺灣現階段單一社會住宅「30% 弱勢戶與 70% 一般戶」混合的設定，與國外討論的社會混合脈絡並不相符，甚至可以稱得上是一個假議題；宏觀層次上，臺灣社會住宅（在整體住宅市場上）比例極低，興建社會住宅本身就已是社會混合的具體實踐。
另須補充的是，歐美社宅標籤化的失敗經驗，並非單純的住宅規畫與設計問題，這與其貧窮現象高度對應到社會少數族群有關。反觀日本、韓國、香港等亞洲地區，同樣有大規模的社會住宅興建模式，卻從未激化至社會暴動、炸毀拆除的程度。
臺灣實質上沒有社會住宅過多、過密標籤化的問題，現階段更多的問題來自於社會的歧視與缺乏認識。因此更重要的是，社會住宅如何與周遭鄰里建立連結、相互理解，也就是規畫設計與社區營造的重要性之所在。
註 3：據法國《住房字典》，社會混和指的是──通過住宅計畫，使得不同社會階層的人們能夠共同生活在同一個城市單位，是各項社會政策的終極目標。
積極落實「可負擔租金」，讓最需要的人住得起
回到社會住宅「讓弱勢住得起」的核心價值，則需將臺灣社會住宅的興辦思維從「自償性」轉變為「救助性」為主。其核心機制便在於設定「可負擔基準」，讓弱勢群體能夠依照此一基準，獲得更合理的補貼，這也是住宅補貼基本精神「弱勢優先、公平合理」的具體展現。
臺灣在現階段難以將社會住宅全部提供給弱勢，但即便維持現有的弱勢比例，當務之急仍是先制定讓弱勢住戶可以真正負擔的社宅租金，避免「已經數量不足了，還讓弱勢租不起」的情況發生。
關於可負擔基準，在 2016 年《住宅法》修法中便明文指出，政府 2 年內必須設定可負擔基準，實際上至今卻遲未公布實施。對此，內政部的回應是，目前中央政府的收支調查不夠準確，按照這些資料來設定可負擔基準，無法真正補貼到需要的人，反而會補到很多「假」窮人。但弔詭的是，現行社會福利的補貼發放基礎數據，也來自同樣的家戶財稅資料，內政部此一說詞，顯然是推託。
在缺乏「可負擔基準」的狀況下，造成社會住宅租金標準不一、補貼不一，額度也多淪為喊價，租金並非考量弱勢族群的負擔能力而訂，而是考量是否能夠財務自償，甚至依照周邊地區的行情不斷漲租。（註 4）。種種結果造成弱勢住戶好不容易申請到社會住宅，卻仍因租金問題而放棄，造成補貼資源的逆分配現象（愈有資源的人得到愈多資源），也降低社會住宅作為社會安全網的功能。
註 4：2019 年行天宮、萬隆站和敦煌社會住宅皆依據周邊行情調漲租金，漲幅最高的萬隆社宅三房型調漲約 24%。
預算從哪來？放下自償運作思維，建構「財務可持續」機制
要落實社會住宅的可負擔基準，另一問題會是：預算從哪裡來？
參照各國經驗，早期都是透過大量的財政補貼，讓社會住宅租金達到讓弱勢可負擔。即便在社宅存量達一定比例後的轉型期，也未見各國將「租金」做為社會住宅的主要財務自償機制，而多採取多元的財務經營模式，並與「都市再開發利得」結合。
歐美經驗如荷蘭、法國都透過都市再開發，藉由市場住宅、商場、停車場等項目的收益，來補貼社會住宅的興建資金；紐約則透過包容性區域畫分（inclusionary zoning）的做法，要求民間開發商需提供一定數量的可負擔住宅（可視為民間版的社會住宅）。（註 5）
亞洲經驗如韓國，則是要求特定類型與規模的都市更新計畫，必須提供一定比例的住宅作為社會住宅（註 6）；香港則是透過公屋（社會住宅）與組屋（類似臺灣國民住宅）的搭配，讓組屋出售利得挹注公屋財務缺口。反觀臺灣，政府在都市開發上靠近開發商、容積獎勵浮濫堪稱舉世無雙，但在導引開發利得回饋社會住宅的興辦上則明顯不足，亟待改進突破。
由於臺灣目前社會住宅存量嚴重不足，政府除應積極設法結合都市開發利得，「財政補貼」仍是必須。財政來源不外乎稅收，例如房地合一稅，該稅制於《房地合一課徵所得稅稅課收入分配及運用辦法》立法時便規定，房地合一稅收扣除由中央統籌分配給地方的餘額，需用於住宅政策及長期照顧服務支出。
但事實是，房地合一稅自 105 至 108 年度共挹注長照基金約 137 億元，卻完全沒有對住宅部門進行補貼。為何明文規定應挹注在住宅與長照的稅金，卻完全沒有補貼到住宅政策？問題可能在於政府認為，社會住宅與其他「社會福利」不同，並認為其可透過租金自償運作，但這樣的做法，反而讓許多需要照顧的對象被排除在外。
若從更長遠的「8 年 20 萬戶」財務需求來看，思考「房產稅制合理化」或有其必要，如目前房產持有稅實質稅率僅有0.13%，遠遠低於國際標準。若能適度合理調整，讓增加的稅收作為社會住宅穩定的補貼財源，即「取之於地產、用之於社宅」，應有其公平合理性。
註 5：以紐約為例，通過區域重畫指定不同區域住宅的開發形式及規模，一般在容許高密度開發的區域，要求開發商配合興建一定數量可負擔住房，並給予容積率獎勵與租稅減免。起先，包容性區域畫分只在曼哈頓島推行，其後也在其他行政區採納。現任市長比爾·白思豪（Bill de Blasio）於就任後，提出「2014-2024 住宅 10 年計畫」，進一步強化此做法力度。
註 6：韓國都市再開發明訂必須提供 17%（首爾為 20%）的容積做為社會住宅，政府提供容積獎勵，當作土地費用，並以「成本價」購入社會住宅。首爾市總計已循此模式取得 55,103 戶。（統計至 2014.04）
堅守「弱勢住得起」的社宅價值
臺灣社會住宅目前仍在數量發展的初期，必須堅持「弱勢住得起」此一核心價值，否則高昂的租金反而會排除真正需要社會住宅的群體。後續首要任務，就是盡速訂定「可負擔基準」，將目前的「自償性」角色認定，轉變為與國際接軌的「補貼性」。
要達成可負擔基準的前提，則是財務策略的進一步深化，即以「都市再開發利得」與「稅制合理改革」雙管齊下。前者檢討臺灣目前浮濫的容積獎勵與開發獲利挹注、交叉補貼；後者則是檢討目前過低的房地產持有稅，增加政府財源挹注，才能讓社會住宅政策穩健推動下去。
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原文「社會住宅給誰住？破除自償迷思，追求可負擔租金」刊載於社會住宅推動聯盟，Right Plus 獲授權轉載。
