塵封半世紀、我國首部人權公約，保障原住民、移工、新住民等不受歧視／ICERD 國際審查１

編按：本專題由台灣一起夢想公益協會部分支持，Right Plus 多多益善獨立製作完成。

4 月底，我國舉辦為期 5 天的《消除一切形式種族歧視公約》（ICERD）首次國際審查（註）。4 名受邀來臺的國際人權專家，針對臺灣的原住民族、移工、移民及難民保障等議題，及臺灣現行法制不足的部分詢問民間及政府，最終發表 89 條結論性意見，督促臺灣政府落實人權公約。

註：臺灣獨有的人權公約審查機制

國際審查是一個國家重要的「人權體檢」，也是國際人權公約要在國內落實，其中一個重要的過程。原本，世界各國若成為人權公約的正式締約國，需定期向聯合國繳交報告，包括政府／民間團體／NGOs／國家人權機構等，讓人權專家檢視國家是否遵守人權公約、告訴政府要具體改善的地方。

但臺灣因為已經離開聯合國，無法以官方身分參與聯合國事務，因此改以定期提交報告並邀請人權專家來臺的「在地」機制，每隔 4-5 年（視公約的不同），跟政府部會和民間團體一起進行長達數日的現場審查。

也可參考多多益善過去報導過的，身心障礙者權利公約（CRPD）國際審查、兒童權利公約》（CRC）國際審查等，或收聽人權公約施行監督聯盟和多多聊審查。

ICERD 的精神在於，無論種族、國籍、血統等，各種不同族群的人，都應該享有相同的權利。政府的義務也不僅限於消除歧視，更要促進平等、促進不同族群間的相互理解與尊重。

此次審查的國際委員，組成是 3 女 1 男，都來自不同的國家。奧地利籍的諾瓦克（Manfred Nowak）主席，在臺灣過往兩公約的 3 次審查中也都擔任主席；專精人權政策、紐西蘭籍的努南（Rosslyn Noonan）更曾協助我國成立國家人權委員會。

另外 2 名，分別是曾任聯合國消除種族歧視委員會成員、日本籍的洪惠子（Keiko Ko），和研究原住民族議題、加拿大籍的萊特福特（Sheryl Lightfoot）。

第一部通過的人權公約，塵封半世紀才進入審查

ICERD 是臺灣「第一部」通過的國際人權公約。早在 1971 年、我國仍是聯合國會員時就已批准生效、承諾保障族群平等，並且具有國內法律效力，但持續受到忽視。無論是在法律的施行、司法判決的引用，甚至法學界的教育中，都鮮少受人提及。

相比之下，自立法院 2009 年通過兩公約施行法以來，聯合國 9 大核心人權公約中，包括 ICERD，已經有 6 部陸續在臺灣具有國內法效力。卻只有 ICERD 整整歷經超過半世紀才終於啟動國際審查。

為何早早締約、卻那麼晚才推動？根據內政部移民署書面回應，許多關於原住民族或少數族群的議題，早期都是放到另 2 部最具代表性的人權公約裡，也就是「兩公約」來討論。

儘管兩公約中也涉及反歧視條文，不過，如同行政院政務委員羅秉成在審查會議時坦言，政府後來發現臺灣還是需要有一部專門聚焦在「族群歧視問題」的公約，因此從 2020 年開始陸續執行法規檢視、教育訓練、國際審查事務等 ICERD 推動工作。

ICERD 關注的是哪些人？「族群」誰說了算？ 

此次參與 ICERD 國際審查的民間團體類型多元，關心的議題也各有不同，包括原住民族、移工、難民、移民、兒少、性別、宗教及身心障礙等。許多團體都希望把握機會說明相關族群的處境，希望國際專家能提醒臺灣政府積極落實人權保障。

臺灣原住民族青年公共參與協會理事長、原住民族青年陣線成員 Savungaz Valincinan 在多多益善事後訪問的節目中提到，許多原住民團體在審查前為了提交報告、回應人權專家提問，很辛苦的做了非常多功課。因為過去其他公約審查時，不會完全針對原住民族權利討論，「到了 ICERD 才發現，我們難得第一次當主場。」

然而，從前期的焦點座談、相關討論，到審查會議召開的過程中，經常出現一道爭論許久的疑問—— 我們如何定義「族群」？ICERD 主要關注的是對象是誰？

例如，客家人的認定，在臺灣更仰賴文化認同多於血統；移工和新住民是因跨國工作和婚姻而進入臺灣社會；不同宗教會因信仰不同而聚集；甚至身心障礙者、兒少、老人、性少數常因資源規畫、為了討論方便而被歸類，這些都是 ICERD 所定義的「族群」範圍嗎？

在審查現場，民間團體之間也出現意見分歧。例如，會場上有家長團體認為，國家應平等對待所有人權，像是討論「性別」、「跨國同婚」議題時，應該考慮文化和宗教的傳統規範，再來認定哪些是真正的「歧視」。（此說法隨及被性別團體質疑有排除性少數群體之嫌）；

或有宗教團體提到，在國家報告等文件中，似乎只聚焦討論原住民，提到「宗教」僅 41 次、「原住民族」卻多達 506 次，盼委員在選擇議題討論時，也能顧及宗教等其他族群議題的平等性。

人權公約施行監督聯盟政策中心主任黃嵩立，在訪問節目中說明，ICERD 著重在「種族」（race）、「族裔」（ethnicity）跟「國籍」（nationality）的討論。「種族」是基於血統（生理上）的不同，「族裔」則是血統加上文化差異，「國籍」則進一步考量血統、文化和國家。

也因此，在國際審查的結論性意見中，也是以原住民族、移工、新住民、難民等為主要討論對象。不過，許多族群面臨的並不只自身族群議題，而是「多重身分交織」的歧視困境，文化差異中也常涉及宗教等原因。

例如，中華民國身心障礙聯盟代表提到，原住民身心障礙者同時具備 2 種身分，在申請相關資源或服務時，因為窗口分散，反而常被原住民和身心障礙等政府單位推來推去，讓當事人無所適從。

桃園市家庭看護工職業工會理事長 Jasmin Ruas，也在結論性意見發表記者會時提到，有信仰的印尼移工常會因為雇主限制，很難參加每週五的宗教聚會，期盼不同族群參與宗教的權利能更被重視。

國際審完了，然後呢？

國際審查結束後，接下來的問題是「如何落實」。黃嵩立說，國際委員都很重視人權公約要如何「從社區中落實、反省」、尋找具體的解決方案，建議政府日後繼續和國際委員保持聯絡，請教各國可供臺灣參考的做法，才能真正理解結論性意見的意義。

此外，聯合國目前共有 9 部核心人權公約，其中 5 部在臺灣以「施行法」的方式具有國內法律效力，只有 ICERD 因為是我國身為聯合國會員時便正式締結的公約，一開始就有國內法效力，反而遲遲還沒制定施行法。

人約盟認為，ICERD 還是必須設立施行法，才能讓行政和司法機關有相對清楚的規範可依循，也才能確保公約不會受到政府改朝換代、政策變動等影響，導致後續又無法被充分落實跟監督。在結論性意見中，國際委員也建議政府要「盡快通過」施行法。

臺灣首部反歧視法５月開公聽會、年底前草案送立院

與 ICERD 同樣精神的，是立法院近年正在推動、備受關注的《反歧視法》（又稱平等法）。主要因為近年發生的歧視爭議不斷，包括東華大學、臺灣大學、臺中一中對原住民的歧視事件、脫口秀節目訕笑罕病律師、疫情期間苗栗縣政府的移工禁足令等。

事實上，早在 2017 年起，兩公約的國際委員會就多次建議，臺灣要頒布一部綜合性的反歧視法案。這次 ICERD 審查後，委員也要求政府盡快把草案交給國家人權委員會（人權會）、民間團體，最重要的是直接受影響的各個群體，展開全面審查。

現行臺灣雖然有反歧視規定，但依據當事人的身分或狀態不同，散落在《入出國移民法》、《就業服務法》、《身心障礙者權益保障法》等各種法律條文中。然而對很多人而言，他們仍缺乏一部明確「定義」歧視、清楚規範申訴跟救濟程序規範，完整且可被使用的法律。

黃嵩立指出，臺灣目前沒有任何一部法律能清楚定義哪些言論是「讓你不快的」、「已構成歧視的」，甚至「具有仇恨性」或「煽動仇恨性的」言論，只能仰賴個別法官累積案例，自成某種司法界的共識。甚至《刑法》中所說的公然侮辱罪和誹謗罪等，也都必須「指名道姓」才能成立。這種情境對原住民來說更深有所感。

「原住民族常常面臨的是集體的歧視，卻無法提出申訴。」Savungaz 無奈表示，網路上常見針對族群的歧視或仇恨性言論，但現行法律卻會因為發言沒有「針對某個特定對象」指名道姓，或缺乏相關的程序，而無法順利申訴或提告。

Savungaz 提醒，許多研究都指出，惡意言論對特定族群帶來的身心傷害，並不亞於直接的暴力，很需要未來在法律上能有集體權利受侵害時的救濟管道。她也主張，未來法律要制定歧視的刑罰，但「不能只是懲罰」。

「歧視來自於不同族群、群體、文化或性別之間的陌生，反歧視教育也應該如同《性別平等教育法》一樣進入教育體系，慢慢內化成每個人都能理解的標準，創造出不歧視任何人的社會。」Savungaz 說。

羅秉成最後表示，《反歧視法》草案已有雛形， 5 月起將在北中南東舉辦公聽會，跟社會蒐集意見、跟公民團體保持對話。行政院人權及轉型正義處也指出，預計年底前將草案提交立法院審議。

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延伸反歧視＆國際人權公約：
1. 平行報告還是平行時空？原住民、移工、難民處境，官方與民間各自表述／ICERD 國際審查２
2. 【雙週報｜2024. 4/13-4/26】④「消除種族歧視公約」完成審查：仇恨言論、移工、原住民權利受討論
3. 【雙週報｜2023. 5/12-5/25】③ 臺大「言論自由月」惹爭議：「火冒 4.05 丈」公然歧視原住民
4. 國際人權公約審查：審查會議怎麼開？40 幾個 NGOs 共寫一份報告？怎麼做到的？／【善盡天良 Podcast】

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