返家後再成受虐兒、從安置開始便問題重重,監院糾正衛福部無能整合系統困境

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編按:民國 109 年,高雄市一名女童結束在寄養家庭的安置後返家(原生家庭)。但是返家才不到 1 年,就遭受原生父母虐待,再度被通報安置。

根據這個案件,監察院立案調查,除了了解受虐案情,也同步彙整實務工作者、專家意見,以及地方政府實務工作現狀。今年 8 月中,負責調查此案的 3 位監察委員張菊芳、王幼玲和蔡崇義,提出調查報告並召開記者會。

以下為多多益善整理調查內容,檢視臺灣在兒少安置與返家等相關措施上的落實和不足之處。

文/監察院新聞稿監察院調查報告;Right Plus 編整

民國 106 年,高雄市一名女童在出生不久後,就經父母申請委託高雄市社會局,協助她到寄養家庭安置 2 年。

108 年,女童安置期滿,經高雄市家防中心的社工和督導評估,認為女童原生家庭的功能仍然不穩定,所以和女童父母討論出養(註 1)事宜。但她的父母表示不願意出養女童,仍然希望把她接回家照顧。

最後,在高雄市家防中心社工、督導,以及寄養單位共同討論和評估之下,仍以父母的意願、委託安置期滿等因素,安排女童返家;並規畫如果後續有發現父母照顧不周,將再進行保護安置和出養。

在這之後,社工也持續追蹤訪視女童的家庭、引入親職教育等協助。但是半年後,當女童被發現照顧不周時,卻已嚴重受虐、身心已造成需要長期治療的傷害了。

監院報告指出,此案突顯衛福部在「安置兒少返家評估決策」的法令和機制並不周延,以致於在原生家庭情形未改善、返家準備不足的情況下,一線社工仍讓兒少返家,甚至成為受虐兒。

今年 8 月,監察院 3 位監察委員張菊芳、王幼玲和蔡崇義發表調查報告,指出衛福部於安置兒返家機制上的失責。圖/監察院

註 1:出養,相對於收養的概念,是指兒少的親生父母透過法定程序,轉移兒少親權,也是一種永久性替代原生家庭照顧兒少的方式。當出養的手續完成,兒少親生父母的親權也將終止,收養人的法定父母身分同時成立。(資料來源:臺北市兒童及少年收出養服務資源中心

同樣被安置,服務和處境卻大不同?

臺灣現行由地方社政機關主導的「兒少家外安置型態」有 2 種,分別是「保護安置」和「委託安置」。不論是接受哪一種替代性照顧的兒少,理應受到政府足夠的保護。

然而根據調查報告指出,這 2 種替代性照顧的執行機制和流程,都有不同和不足之處。使得同樣接受替代性照顧的兒少,卻受到不同的待遇和處境,亟待衛福部正視。

1. 需經法院裁定的「保護安置」

在家庭中受到「身心虐待」的兒少,屬於需「緊急保護」並另行安置的對象。依據《兒童及少年福利與權益保障法》(以下簡稱《兒少權法》)規定,緊急安置不得超過 72 小時。在 72 小時之後,需要經過法院程序,經由裁定決定是否繼續安置。

而繼續安置又以 3 個月為限,因此必要時,每 3 個月就需要申請法院裁定延長,並須檢據服務內容和理由,程序較為繁複。

2. 由行政機關評估的「委託安置」

因家庭發生重大變故,或家長無法照顧、無力管教兒少時,可申請另行安置。從一開始的安置申請、委託期限訂定、委託期限延長,均不須經過法院審查裁定,只要由父母、監護人提出申請,再經過行政機關評估辦理,即可安置兒少。

也因此,相對於保護性的安置,委託安置在將兒少帶離原生家庭之前,審核程序常顯得不足。上述案件的女童在返家前,即是歸屬委託安置的案件。

監委調查也發現,截至 110 年底,地方社政機關的家外安置兒少,有過半數(53.5% )是委託安置。並且有許多本應屬於保護安置的個案,卻被以委託方式進行安置。

示意圖/可 樂 嘉 氷 @ flickr, CC BY-ND 2.0

報告中收錄學者和實務工作者對於此現象的解釋:「實務上,有時委託安置較容易辦理,就會以委託安置進行。」衛福部保護司也在監察院詢問時坦言,過去實務上,確實有因為保護安置程序較繁複,而導致社工選擇委託安置的現象存在。

行政機關為了迴避法院審查程序而影響兒少安置的標準與資源,更同時影響「返家評估」的強度。因為委託安置沒有法院強制力,即便社工評估原生家庭功能還不足以讓兒少返家,父母或監護人仍然有權堅持解除委託安置,將兒少帶回。

有效重整家庭功能,鋪好團聚的道路

無論是因何種狀況被安置,在《兒童權利公約》(以下簡稱 CRC)(註 2)或《聯合國兒童替代性照顧準則》中都已強調,國家對於被剝奪家庭環境的兒少,以及暫時無法留在原生家庭、接受安置的兒少,除了應給予特別的保護和協助,對兒少「返回原生家庭團聚」,更應積極採取行動,也就是針對原生家庭的「家庭重整」(註 2)。

家庭重整工作包括,社工需持續和原生家庭、兒少及其他服務網絡合作,協助維繫親情、提升家庭功能、排除不利兒少返家的因素,或創造更多有利返家的情境。例如親子會面漸進式返家等方式,有計畫性的逐步讓兒少返回原生家庭。

而這些重要的工作,涉及兒少、家庭、主責的社政單位、安置單位等多方位的合作。

近年來,衛福部雖積極推動「家庭重整」,並納入作業流程,但截至 110 年底,臺灣委託安置案件中,有超過 5 成個案已被安置超過 2 年,其中更有超過 3 成是未滿 6 歲的兒童。

據監察院諮詢專家和實務工作者的分析與觀察,兒少被長期安置、和原生家庭關係薄弱、返家之路遙遙無期的現象和循環,有 4 大原因如下:

1. 主責社工和安置單位間未有效合作

「安置照顧」、「家庭重整」、「返家計畫」應該是 3 者合一的工作 。現況卻是孩子的主責社工和安置單位各做各的、沒有共識,雙方在返家評估的意見上也常有認知落差、意見衝突等狀況,並且未能讓家長參與討論照顧計畫。

示意圖/可 樂 嘉 氷 @ flickr, CC BY-ND 2.0

2. 返家處遇常流於形式

返家處遇(因應計畫)可能有各種(漸進)形式,包括讓兒少打電話回家、安排家長會面、讓家長到安置機構住一陣子等。在返家評估的過程中,更需要創造觀察親子互動的機會和場域,而不應只是「過水」的程序而已。

安置過程中,也必須維繫孩子和原生家庭的情感,避免彼此容易分割為 2 個世界。專家和相關工作者表示,在國外和臺灣的實證研究中都發現,親子會面的密度和品質,是能否順利返家的關鍵。

3. 返家準備期不足

要評估兒少是否能夠返回原生家庭,縣市相關單位需開啟決策會議。但現行的模式中,準備工作太短,家庭的改變又沒有那麼容易,不足以為兒少做到完整的準備。

4. 跨縣市資源落差大、缺乏多元的社區支持

專家和實務工作者表示:「社區資源的城鄉差距極大, 很多縣市是『社福沙漠』,地方政府需要找單位跨縣市承接 。但跨縣市的單位又沒有在地資源,無法與在地單位建立網絡。」

此外,對精神疾病和藥物濫用家庭的支持也嚴重不足。實務上很多家長得不到協助,影響到家庭重整。

另一方面,針對特殊兒少(有情緒障礙、智能障礙、自閉症等高需求對象)的安置資源同樣不足。使得安置機構照顧困難、無暇顧及返家工作,間接影響家庭重整、拖延了返家期程。

註 2:CRC 的保障對象為 18 歲以下者,涵蓋兒童及青少年。

註 3:106 年,臺灣進行了 CRC 的國際審查,當時國際審查委員在審查結論性意見中強調家庭重整工作的重要── 
「為準備離開替代性照顧體系的兒少,設定有效且適當的計畫和方案至關重要。這些計畫和方案協助兒少(若適當的話,包含家屬)做好離開替代性照顧體系的準備,且在適當時期內,提供所有必要的支持性服務。」

返家後再受虐個案多

根據 CRC 意見書指出,為了保護兒少免於一切形式的暴力侵害,國家有義務建立全面且可靠的數據收集,確保各種服務、方案和「結果」,都能順利進行。《兒少權法》也規定,對於結束家外安置返家的兒少,地方社政機關應追蹤輔導至少 1 年

但根據衛福部提供的數據顯示,近 3 年結束安置的兒少在返家後 1 年內,有 7.7% 至 1 成再被通報,有 5.4-6.4% 再度被列為保護個案,其中更有重大兒虐致死案件,嚴重威脅、侵害兒少的生存權。

衛福部 108-110 年的統計結果顯示,許多兒少返家後一年內再被通報或再被列為保護個案。圖表/截自監察院調查報告

3 位監委於調查報告中指出,我國目前針對「兒少返家再受虐」的議題,欠缺細緻的研究與追蹤,僅有個別案件的檢討,缺乏系統性檢視,對於現行服務的成效也缺乏評估監測。

參照國外研究,確實有追蹤兒少返家再受虐的長期性研究(縱貫研究),能分析得出哪些兒少是返家再受虐的高風險族群、哪些服務能有效降低受虐風險等實證結果,值得我國借鏡並發展。

這樣的研究,也能作為我國政策與服務修正的重要參考依據,並針對不同風險的兒少,規畫返家追蹤輔導的分級分類機制,達到預防兒少再受虐的效果。

不同型態的安置系統亟待整合

另一方面,自 110 年開始的社會安全網第二期計畫原本就存有制度設計、人力規畫及專業訓練的不足,去年實施後更可見,相關支持服務缺乏多元創新的空間。

3 位監委指出,社安網為了整合兒少家庭服務,將高度風險家庭納入「兒少保護」的服務範疇,中低度風險家庭則由各區社福中心提供「脆弱家庭」服務。但脆弱家庭服務對象涵蓋了全齡人口,在兒少安置相關議題與人力規畫、專業訓練、風險評估等,都顯得不足。

也因此,當家庭中情況複雜並涉及監護權變更、停止親權、出養等委託安置案件,社福中心常力有未逮。民間團體及專家也反映,現行社安網公私協力的執行方式,局限了民間運用在地化資源發展多元創新服務的空間。這些也都影響兒少順利返家的可能。

監委指出,衛福部亟需整合不同型態的安置系統,包括服務機制、人力、訓練、資源等各方面的落差。且臺灣剛於今年(111)1 月提出《兒少替代性照顧政策》,其中已設立積極協助安置兒少重返原生家庭的目標,供第一線人員遵循。相關單位應健全整體返家機制及資源,為兒少及家庭鋪好團聚的道路。


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