兒童送托後遭體罰虐待,家長如何安心?監察院糾正衛福部、教育部提5大缺失

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編按:臺灣的托育照顧服務,原本是為了面對少子女化趨勢,協助願意生養孩子的家長安心育兒。但近年來,不論是在「居家托育服務與托嬰中心」(收托 0-2 歲)或「幼兒園」(收托 2-5 歲),幼兒遭虐待、不當管教的事件頻頻發生。

監察院調查, 3 位監察委員王幼玲、蔡崇義、張菊芳提出 2 份調查報告,指出政府在防範托育照顧單位不當對待兒童事件的機制、相關政策執行上有所缺失,嚴重威脅兒童的權益。

本文整理自監察院新聞稿及 2 份調查報告,盼了解相關案件發生的原因、發生後的處理問題和防範狀況,以督促相關單位積極檢討改進,杜絕傷害兒童生命權、生存權和發展權等事一再發生。

文/監察院新聞稿、監察院調查報告 1 & 2;Right Plus 編整 

為解決少子女化問題,營造友善育兒環境 、減輕家長負擔,教育部依據行政院民國 107 年核定的「我國少子女化對策計畫」 ,積極擴展平價教保服務。

平價教保服務推動後,托嬰中心數量、幼兒園數量,以及收托幼兒人數均逐年增加。民國 110 年,托嬰中心收托人數上升至 3.8 萬人,學齡前兒童入園率也已達到 74.8%。

學齡前兒童因發展尚未成熟,具有高度脆弱性,一旦遭受不當對待(註),身心受到的影響和傷害都難以撫平。然而,教育部對托育單位的評鑑和稽查方式,卻難有效防範不當對待發生。更別說政府部門接獲陳情/檢舉並介入調查時,兒童往往已出現嚴重的身心症狀或傷害。

對此,監察院調查了雙北、高雄市、臺中市共 8 家幼兒園發生的不當對待幼兒事件,發現受害兒童中,有的身體嚴重瘀傷、有的需就診身心科、有的變得不敢上學、不會開口說話,有夜間尿床等狀況,並糾正教育部及臺中市政府。

註:根據《兒童權利公約》,國家應採取一切適當的措施,保護兒童在接受照顧時,不受到任何形式的身心暴力、傷害或虐待、疏忽或疏失、不當對待或剝削,包括性虐待。如果國家缺乏有效手段,直接或間接的讓兒童受到傷害,也是一種疏忽。

因此,本文所稱的「不當對待」,包含了前述對兒童一切形式的不當對待。

兒童送托後遭體罰、虐待,監委調查提 5 大缺失

各個教育機構中,教保人員可能都有日常管理學童紀律的做法。根據《兒童權利公約》的規定,這些做法必須符合兒童的人格尊嚴和公約規定──

禁止體罰,並且保證兒童不受到有辱人格的待遇。無論多麼輕微或以兒童最佳利益為理由所施行的處罰,都不可以發生 。而且為了禁止對兒童一切形式的暴力,政府對「體罰」、「不當管教」等需有明確、可操作的法律定義。

示意圖/by 反光鏡的視野 on flickr @ CC BY-NC-ND 2.0

然而,目前教育部對「體罰」、「不當管教」仍沒有明確的法律定義,所以社會上仍然常見教保人員以執行紀律、遵守規範為理由,對幼兒施行體罰、不當管教、禁止幼兒參加活動等懲罰。 

許多教保人員也不知道自己的負向行為其實已構成暴力、涉及體罰。例如出言威嚇兒童「說謊會被剪舌頭」、「吃太慢雷公會生氣」;甚至有教保業者稱「打手心不一定就是不當對待,要看下手的力度」等行為。

即便 107-109 年間,教育部有補助辦理教保人員的正向管教研習課程,但參訓涵蓋率也不到 2 成。

此外,依據現行法令,當幼兒在托育機構遭不當對待時,教保人員身為法定的責任通報人員,應有義務分別通報地方教育及社政主管機關。但調查發現,發現狀況的教保人員卻時常因為擔心工作不保、受到同儕壓力,或欠缺相關知能而延遲通報,或者隱匿不通報。

這也導致政府相關部門無法即時介入、採取適當預防或干預。關於這一點,如何讓相關人員具備辨識、通報的知能和意願,亟待教育部有效強化相關教育訓練、保密與保護等配套措施,並確實分析檢討評估成效。  

監察院除了糾正教育部,也促請行政院、衛生福利部和相關地方政府積極檢討改進。並在調查報告中,具體點出政府在防範托育單位不當對待兒童事件的機制、相關政策執行上,存在 5 點缺失──

1.  評鑑與稽查不力

預防兒童遭受不當對待的做法之一是,及早了解可能發生風險的因素和跡象,以便盡快啟動預防和干預措施。

對此,教育部目前採取的做法包括,評鑑與督導各地方政府辦理托育機構的稽查。但是,不論是居家托育服務、托嬰中心或幼兒園,都有稽查人力不足、專業不足的問題。 

以幼兒園稽查工作來說,全國總共只有 125 名稽查人力,其中更有超過 5 成不具相關專業背景,卻負擔了全國 6885 家幼兒園的稽查,平均每人負擔 55 家。甚至有的縣市稽查人員須負擔高達 70 家以上幼兒園的稽查,還需負擔相關幼兒教育行政業務。

示意圖/by Guru Photo Record on flickr @ CC BY-NC 2.0

在稽查人力不足的情況下,目前地方政府主動稽查幼兒園的涵蓋率僅 36.7%,甚至有縣市不到 3 成。大多地方政府甚至未將「兒童有無遭受不當對待」納入檢查項目,在在突顯現行評鑑和稽查制度,難以有效審視托育品質、事前防範兒童受傷害。

2. 托育/教保人員的支持與保障不夠,危及照顧品質

教保人員時常處在高情緒張力、高負荷的工作環境中,因此減緩工作者照顧壓力、保障他們的勞動和薪資條件,並加強正確的照顧知能、提供情緒支持等,都應該受到重視。這些都能從根本提升嬰幼兒的照顧品質、減少不當對待的事件發生。

然而薪資方面,光是托嬰中心的托育人員,109 年就有 61.6% 的人投保薪資未達 28000 元。因薪資較幼兒園工作者低,且照顧 0-2 歲嬰幼兒較花心力,導致許多優秀托育人才無法穩定留任。

勞動條件方面,以目前幼兒園師生比來說,多年未做調整,分別是 1:8(未滿 3 歲兒童的班級)、 1:16 (3 歲以上兒童的班級)。更不用說,許多幼兒園仍持續「超收」,違反人力配置標準,不僅損及兒童權益,更加重第一線教保人員的照顧負荷。

雖然幼兒園工作者的薪資,相對於托育人員較高,然而 109 年的在職比率(49.9%)並未顯著提升。可見幼兒園工作者的薪資待遇和勞動保障,對於教保人員流動並未有正向影響。

3. 兒童遭不當對待時,法律保護不足

(1)調查期間,不當對待行為人仍可提供服務

居家或托嬰中心托育人員,如果有不當對待幼兒的情事,根據現行法令,並沒有規定必須在調查期間停止服務。地方主管機關目前僅能以「建議」的方式,請疑似行為人暫停托育服務。

(2)機構重複違規,卻僅須「限期改善」

行政機關在執行兒虐或不當對待案件裁處時,需要走完行政救濟程序或刑事司法判決程序,確定有虐待或不當對待事實後,才能登錄不適任人員及對外公告姓名。其中的時間落差,不利民眾掌握事件,不利於預防不當對待事件再發生。

示意圖/by Guru Photo Record on flickr @ CC BY-NC 2.0

對於未辦理登記,卻提供居家托育服務者,現行法規最高僅裁罰 3 萬元,也同樣未要求公布姓名,不利於防止違法人員再次違法收托幼兒。

而發生不當對待事件的托嬰中心,根據現行法規,也僅能在被要求「停辦」收托時,才能公布機構名稱。而由地方主管機關要求限期改善的機制,也缺乏強度。如果複查時又發現相同的違規事項,也僅能再次「限期改善」。

對於影響家長判斷托育品質的查核事項(例如限期改善事項),更缺乏對外公告的法源依據,使得一般民眾無法清楚知道情況,家長更難以判斷托育品質。

(3)地方政府&教育主管機關各行其是

根據現行法規,教保人員如有不當對待兒童的行為,經地方教育主管機關受理並完成調查後,還必須由社政主管機關認定裁處,再辦理不適任人員的認定與通報。如此一來,政策執行的權責,被分散由不同機關負責,衍生出各自為政、認定歧異,以及後續防堵措施有空窗期等問題。

此外,教育部雖訂有處理不當對待幼兒案件的注意事項,但不具強制力。調查方式、權責單位,仍任由各地方政府教育主管機關各行其是。部分縣市調查/認定案件的委員會,其組成方式和專業背景也欠缺規範。

4. 事件發生後,調查機制充滿缺漏、執行不力

110 年 2 月,臺中市社會局接獲一起通報,有一名孩童遭托嬰中心人員不當對待。然而案件調查過程中,臺中市政府作為主管機關,並未善盡查處和保護兒童的責任。

首先,托嬰中心未依規定提供事發前一個月內的監視器畫面,僅提供事發前 10 日的畫面。即便稽查過程,臺中市政府知道托嬰中心存有一個月的影片,卻未積極取得;再來,臺中市政府也未積極檢視是否有其他收托兒童也受到不當對待,輕忽這起兒虐通報為單一偶發的事件。

示意圖/by RaymondChen on flickr @ CC BY-NC-ND 2.0

直到事發一年過後,由司法人員通報,以及民意代表揭露有其他兒童同樣遭不當對待,臺中市政府才重新檢視監視器畫面,並確認此托嬰中心早有多名托育人員不當對待多名兒童。

5. 監視器有助釐清事實,應研擬管理與設置辦法

衛福部為預防托嬰中心發生不當照顧情事,已強制托嬰中心需裝設監視錄影設備。並訂有相關管理辦法,明定托嬰中心關於監視錄影設備的資料處理、利用、查閱,和保存方式等。以確保相關證據留存,在兒虐事件發生時得以查證、保護嬰兒安全。

但是,對於托嬰中心未配合調查或隱匿事證者,主管機關僅能依法裁處 3 萬元以上 30 萬元以下的罰鍰,相較於托嬰中心若違反《兒少權法》不當對待兒童,裁處 6 萬元以上 60 萬元以下罰鍰,顯難以規範業者確實配合提供監視錄影畫面。

此外,幼兒園的兒童同樣需要更多的保護,以免遭受一切形式的暴力。但是,關於是否強制幼兒園裝設監視錄影設備 ,教育部目前並未朝向「強制裝設」的政策,也未再持續研議可行性或相關配套。3 位監委在報告中爰請衛福部積極研議全面設置監視器的可行性,並訂定相關配套措施。


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