俄烏戰爭募款，賑災基金會取代紅十字會成官方代理？張景森：「功能完全不同」
俄羅斯在 2 月 24 日入侵烏克蘭，根據聯合國統計，截至 3 月 22 日，傷亡的烏克蘭平民超過 2400 人，670 萬人流離失所，逃難到周邊國家的難民突破 360 萬人。臺灣外交部從 3 月 2 日開始，透過財團法人賑災基金會成立賑濟烏克蘭專戶，並結合網路募資平臺與各方企業捐款，預計在１個月內募得新臺幣 10 億元，如今已超過８億。
賑災基金會董事長張景森指出，日前已優先撥款２次，共計 4.5 億元臺幣給外交部，由外交部轉交波蘭、斯洛伐克、匈牙利、捷克和立陶宛各國指定的賑災管道和國際救援組織。他在《多多益善》採訪中多次提及，賑災基金會是公設財團法人，因為受相關法規監督，民眾「比較能信任」。
官方的民間代理組織，民眾信的是官方還是組織？
話雖如此，許多捐款人不理解公益運作和財團法人受監督的細節，捐款時多半還是衝著募資背後的「外交部」而來，相信官方單位有能力好好分配善款。賑災基金會的角色與其說承載信任，更大的立基點在於其「非官方」的身分。
如同張景森所說，考量臺灣複雜的國際地位，這個「由民間發動的募款」，能讓外交部免去以官方名義主動募捐所引發的國際爭議。他也在受訪中明確指出：「我們作為募款單位，日後會要求外交部提供受捐單位和使用明細報告，賑災基金會整理後將以各種方式對外公開。」
換言之，對內募款時，民眾的信任來自背後的政府單位，但對外在國際間輸送善意時，賑災基金會才是名義上的主角，外交部則回歸一個單純的「轉手」和協調單位。在臺灣的國際局勢和外交策略中，這種官方和民間代理組織的模式早已運作多年，常見與外交部合作執行國際賑災的像是中華民國紅十字會、慈濟基金會和國際合作發展基金會（國合會）等。
國合會雖然和賑災基金會同樣是公設財團法人，但主要業務是長期的國際發展計畫，並不適合在「緊急」人道救援上施力。而紅十字會自從 2016 年《紅十字會》專法廢除後，雖然轉而受《人民團體法》監管，但社會信任已全面破產；其他大型民間組織如慈濟基金會則多次爭議纏身，少數有做國際發展的臺灣 NGOs（非政府組織）又聲勢不足。
在這種背景下，賑災基金會在此次烏克蘭戰事中首度出場和外交部合作，積極發動募款。另一關鍵在於賑災基金會於 2020 年底經董事會決議、去年初完成章程修訂，確立了此後可以投入國內「外」的賑災及重建相關事務。
歷經多次轉型，賑災基金會首開國際救援業務
921 災後，賑災基金會屢次在重大災難後承擔災害勸募的結餘款，作為平日的社會災防訓練與整備，並且在 2013 年調整主管機關為衛福部。然而過往礙於成立目的，其實無法涉入國際人道救援。
2004 年南亞海嘯造成 22 萬人死亡，當時由外交部募來超過 1 億臺幣的善款，遲至半年後才到位，當年的行政院新聞局（現已裁撤）發起的 4 億募款更時隔多年仍未撥付完成，遭監察院糾正。後來結餘款 1036 萬元被轉捐給賑災基金會發展國內貧困兒少扶助，雖然依然作為公益使用，卻與民眾當初捐款的目的不符，引發爭議。
如今，賑災基金會經歷組織轉型，由行政院政委出任董事長，董事會由政府各部會、工商企業界、民間團體、律師等代表組成，再由財政部、行政院主計總處及監察院審計部擔任監察人，無論在正當性和權力位階上都足以承接全臺突如其來的、熱切的捐款需求，還能要求相關單位配合提供善款使用說明。
雖然適用的法源不同，但這種規模和治理組成，多處和國民黨執政時期極盛一時的紅十字會相似。再加上去年初業務拓展至國際合作，已有學者認為賑災基金會將繼紅十字會之後，成為臺灣官方的代理組織。
對此，張景森說：「我們跟紅十字會功能完全不同。過去我們的經費在支持國內天然災害後的災民扶助，但過了這麼多年，各種災後救助法令都齊備了，政府開始有很強的災後救助能力和預算，所以我們轉向投入事前的災害預防，例如協助原住民部落改建。現在的轉型則是針對國際上比較沒有能力的國家，在發生巨大災害後去做支持。」
張景森解釋，賑災基金並不像紅十字會、世界展望會、慈濟基金會等組織，具備實際執行救援的能力，因此未來將會把這些組織視為合作夥伴。而原本轉收結餘款作為平日防災的任務，這次也不見得會發生。
一來因為 10 億在烏克蘭戰事中可謂是杯水車薪，理應不會有所謂的「結餘」。就算有，也會用在相應的計畫上，例如國內 NGOs 要到當地做災後重建，或甚至有烏克蘭人未來合法來臺尋求庇護時，也不排除可作為協助款。
政府真的是信任保障嗎？
此次臺灣除了賑災基金會與外交部開啟的募款，其他如芥菜種會、好鄰居協會、世界展望會、無國界醫生、慈濟基金會和紅十字會等，也都在各自推動烏克蘭募款。
其中許多組織平日就已經在各國長久運作相關計畫，無論是國際發展的專業網絡和人才，還是衝突與災害救援的知識和執行力，都遠勝過賑災基金會；以民間組織的身分能反映出的需求、能做的事和能說的話，更遠比動輒得咎的外交部來得有彈性。
然而，在官方信任值達到高點的勸募氛圍下，民間募款的聲勢往往難以匹敵。而政府壟斷信任的背後，隱含的危機是「倘若哪天連政府都不可信，我們該相信誰？」
近年由地方政府或中央發起再轉交地方使用的募款，在民眾愛心熱潮過後往往無人追蹤。2016 年臺南地震 2 年後，結餘款仍高達近 20 億；2018 年花蓮震災募得 27 億，到現在只用了一半。這些剩餘款還不打算依往例轉入賑災基金會流用，作為防災建設並受《財團法人法》監督，而是轉入地方政府自行設立的專戶，後續使用缺乏明確的管理規範。
此外，民間提案公益勸募計畫要承受繁冗的審查與事後核銷，政府提案卻挾著高度的民意支持得以三言兩語拿到許可，事後還可以任意揚棄專業、順應輿論分配善款，結餘款又難以監督。若說國際人道救援，考量臺灣面對的國際局勢，官方能交代清楚的細節更是相當有限。整體來說，實在很難說是信任保障。
重要的事平日好好做，緊急的事才能一起做
台灣海外援助發展聯盟（Taiwan AID）理事長洪智杰從國際發展的角度指出，政府應該去做「重要的事」，而不是每次都只能出來做「緊急的事」。
所謂「重要的事」，其一是臺灣平日投入國際合作、協助貧弱國家的官方開發援助（ODA）金額，長久以來遠低於日本、韓國和聯合國標準，本來就該檢視。如同太魯閣號事件，人為疏失必須被關注，才能避免政府不僅用民間捐款填補國家該承擔的損失，還因此轉移了究責焦點。
但更重要的是，日常的國際災防網絡連結與國內外勸募機制的建立，才可以讓緊急時募來的錢真正發揮效用。洪智杰舉日本的國家級災防中心「日本 NGO 平臺」（NGO Japan Platform）為例，該平臺由 NGOs、企業和政府緊密合作，在日常的防災整備中便已充足知識、建立各方網絡連結。
「如果我們本來就跟歐洲災防系統熟悉、平常就保持良好的信任關係，緊急時就能馬上知道錢送到哪裡最有效、彼此也能互相支援，而不是每次出事了才去打聽、求證。」洪智杰說。仔細看日本 NGO 平臺關於烏克蘭賑災的說明，從預算規畫的考量、明確的捐助對象（組織名稱）、預計用途甚至所動員的 NGOs 等資訊，都遠勝過臺灣外交部／賑災基金會極其簡略的勸募申請說明。
當然，緊急的國際人道救援牽涉層面廣，要求詳細的需求評估確實困難。然而正因為平日該投入的佈建、該建立的網絡和知能嚴重不足，才一次次導致緊急時束手無策，幾乎已成為雞生蛋、蛋生雞的迴圈。而相比於非常時期才出來排擠 NGOs 募款、爭奪民意，「平日區域性的佈建與連結」卻是只有政府才能做到的事。
無關政府或民間，信任來自於累積
指出政府未必可信，並不代表民間便是品質保證。長年以來，無論是國人捐款、收款組織、轉匯對象、服務執行單位還是 NGOs 彼此間的夥伴關係，可以看到人與人、國與國之間的捐助行為皆以「信任」２字貫穿，資源因信任流動而一次次轉移。
也因此，無關乎政府還是民間，善意能否被忠實傳遞，最終還是得回到發動募款的組織信譽與專業，以及背後的治理機制，而這些都是必須長久累積的。凡走過必留下痕跡，捐款人若真的在意善款去向，短時間的搜尋研究和比較，其實並不難找到相關資料。
就以這次為烏克蘭募款的臺灣組織為例，也可發現各別組織在官網和媒體上的說明差異甚大，明顯可看出涉入程度不同。日後更多的徵信和報告，恐怕也必需回歸人民團體的規範，以及各組織平日的社會溝通能力和意願。
與此同時，民間期待賑災基金會接下來能扮演像「日本 NGO 平臺」這樣的國家級串聯角色。張景森則表示，董事會已有在討論未來成為國際服務 NGOs 的後盾，雙方想像中的藍圖還有待進一步的對話。
延伸賑災捐款：
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俄烏戰爭後，有成千上萬的烏克蘭人逃往鄰國波蘭。圖／取自世界糧食計劃署（WFP）by Marco Frattini
