限期居住的房子如何成為家?積極發展社區服務,讓社會住宅成為弱勢者的堅強後盾

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鳴人堂編按:2010 年 8 月,因應高房價造成的社經弱勢居住問題,多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」展開倡議,迄今已邁入第 10 年。一路走來,臺灣從對社會住宅完全陌生,到如今「8 年 20 萬戶」的興辦目標,社會住宅運動灘頭堡攻略當屬有成。

然就民間 10 年倡議之經歷,深感欲持續推展,知「難」行也「不易」。鑑於此,OURs 都市改革組織規畫「社會住宅 10 年」系列專文,從多個面向階段性檢視當下關鍵課題挑戰,展望未來並提出建議。


撰文/林育如 社會住宅推動聯盟辦公室主任

社會住宅推動聯盟(以下簡稱「社住盟」)於 2010 年成立之際,提出的〈社會住宅政策說帖〉即開宗明義揭示社住盟成立的核心價值──讓每個弱勢人民有安居的權利──這是社住盟 10 年政策倡議不曾偏移的信念。(參考:社會住宅運動 10 年呼籲:強化弱勢居住保障,落實社宅政策初衷

如今,在各級政府努力推動下,臺灣社會住宅的「量」有明顯提升,積極朝向 20 萬戶目標邁進。但是,社會住宅如何使人民安居,在至多只有 6 至 12 年的居住時間,社會福利服務的導入將是關鍵課題。

臺灣社會住宅的福利需求:支持、培力、社區工作

入住社會住宅的不同弱勢群體,背後都有各自的課題,如經濟或就業難題、疾病照護、子女教養議題等,這些問題並不會因為搬進社會住宅就自動消失,而是會持續影響著居住生活。因應這些課題與需求,適度導入社會福利服務、提供關懷協助,是國外社會住宅常見的配套。

臺灣作為晚近推動社會住宅政策的國家,優勢在於可借鏡他國經驗。但另一方面,當前臺灣社會住宅的政策定位屬於「過渡」性質,也就是有租期限制、強調資源輪轉,因此社會福利服務除了滿足前述社宅住戶所需,應當有更加全面性的積極內涵。

首先,社宅需要建立「支持」與「培力」系統。由於社宅有租期限制,考驗著弱勢群體在入住期間,是否能因為居住成本減輕而得以強化自身量能、改善生活。因此,社會住宅需要「培力取向」的社會福利服務,讓住戶能有效緩解經濟壓力、重新整頓生活,以避免在脫離社宅資源後,生活壓力仍無法減緩。

其次,應加入「社區工作」。面對周邊社區民眾對社會住宅的誤解與排斥,乃至社宅內部住戶對弱勢群體的疑慮等,這些刻板印象與標籤,都在不理解之下更加冷漠與對立,且可能導致社會住宅「應優先照顧弱勢」的原則難以落實。也因此,社會福利服務應當納入社區工作,促進人們相互認識,進而修復內外鄰里關係,形成支持社會住宅的社區包容網絡。

台中市豐原安康社會住宅「社會服務站:安康好鄰店」即是整合性社區福利服務的範例。 圖/臺中共好社宅-共同好好生活在一起
臺中市豐原安康社會住宅「社會服務站:安康好鄰店」即是整合性社區福利服務的範例。 圖/臺中共好社宅-共同好好生活在一起

臺灣社會住宅服務,應加強社區型方案比重

2016 年《住宅法》修法後,依法社會住宅須保留一定空間作為社會福利服務使用。隔年行政院即提出「社會住宅興辦計畫」,其中的執行工作項目也包括「建置社會福利輸送機制」。

目前已進駐臺灣社會住宅的社會福利模式,可略分為「設施型」與「方案型」2 種,其中以「設施型」最為常見。

1. 設施型福利服務

社政部門在社會住宅規畫設計階段,即開始盤點各類福利資源需求,除了爭取佈建多元的設施與據點,也能有效解決服務空間合適性的問題。目前進駐社會住宅的社會福利設施(表 1)多由政府委託民間單位經營與提供服務,規範特定服務對象條件與明確的工作目標和服務量,所服務的對象多半是社宅住戶與社宅基地所在的社區民眾。

表 1/現階段臺灣社會住宅「社會福利設施」設置一覽表(已完工入住之基地)。製表/OURs 都市改革組織
板橋府中社宅的「銀光咖啡館」作為社區長照 C 據點,時常為社區長者舉辦多元活動。圖/銀光咖啡館

2. 方案型福利服務

另一種「方案型」社會福利模式,分為政府委辦民間自辦 2 種服務模式(表 2)。社會福利服務進駐社會住宅,方案內容除了傳統的關懷協助,也擴及支援住戶與社區建立連結。有些方案也強調陪伴與培力,並進一步結合社區工作,促進鄰里參與社區照顧。

早期國外社會住宅主要供居住之用,後期才加入補救性的社會福利服務。臺灣社會住宅早在規畫設計階段即納入社會福利設施需求,並嘗試導入軟體服務資源,值得鼓勵。然而,現階段臺灣社會住宅的社會福利,仍過於強調設置社會福利設施機構,較少引導社區型的福利服務。

表 2/現階段臺灣社會住宅「社會福利服務」進駐一覽表(已完工入住之基地)。製表/OURs 都市改革組織
「林口服務中心」為勵馨基金會承租林口世大運選手村社會住宅所設,協助弱勢婦女從居住穩定開始,預備自立生活。 圖/勵馨林口愛馨人 & 物資中心

社政部門硬起來,讓服務在社區裡發生

面對社會住宅的社會福利服務,住宅部門期待的是社區安穩,當有緊急狀況發生時,能有社福資源介入協助。因此,社政部門如今多只配合住宅管理的需求,以支援性的角色參與。但是,社會福利專業並非只能負責善後,應創造更多的服務價值,賦予社會住宅居住以外的功能性意義

如何彰顯社會住宅居住以外的價值,關鍵在於社政部門要認同「社福」需與「住宅」緊密結合,主動帶著「資源」參與社會住宅政策,發揮社福專業,與住宅部門建立跨部會的溝通平臺,並相互支援合作。

此外,也須針對社宅投入相對的預算資源,並鼓勵民間單位進駐社宅提供福利服務,使社區的問題能在社區解決,降低整體的社會成本。

臺中第 3 處社會住宅「太平育賢好宅」樣品屋。圖/臺中共好社宅-共同好好生活在一起

1. 住宅與福利「輔管分離」,讓福利專業充分發揮

臺北市 70 年代的「平價住宅政策」(平宅),即是福利服務進駐社區的先驅。然而,此政策雖由社工介入,協助低收入戶家庭穩定生活並輔導脫貧,但社工同時也扮演住宅管理者的角色,使得不同性質的工作難以兼顧。同樣的,目前社會住宅物管業者欲聘用社工專責提供福利服務,先不論缺乏同儕、督導系統的專業支持問題,重點是社工們受雇於管理單位,無可避免將負責管理工作,最終仍會重蹈「輔管合一」問題,而失去服務初衷。

社會住宅應當「輔管分離」,即辨明住宅管理與社會福利的專業差異,建立服務界線與合作模式,才能增加服務效能。例如,臺北市中正出租國宅由都市發展局主責出租管裡,但因住戶多為獨居長者,故由社會局成立「中正國宅銀髮族服務中心」提供長者福利服務,目前亦增加長照據點,將服務擴展至周邊鄰里的長者。

2. 與社安網整合,讓社宅成為初級預防的重要資源

近年政府推動「強化社會安全網計畫」,強調重新構築社區鄰里間的互助與信任,建構「以家庭為中心、以社區為基礎」的服務模式。此一計畫也應將社會住宅納入「社會安全網」架構,使「住宅」成為跨體系的合作資源之一,讓「服務」和社會安全網整合,強化社區預防性工作。

無子西瓜基金會進駐林口社宅,辦理社區老人關懷服務。圖/財團法人臺北市無子西瓜社會福利基金會

也因此,進入社會住宅的社會福利服務,不能只是點對點的個案式工作或片面式的家庭服務,理想上應與整個家庭建立關係,更全面的找出問題並予以協助。接著,再進一步擴展服務至社區,成為社會安全網其中一個初級預防的角色。

3. 引入民間力量有效合作,從陪伴到培力擴大服務效力

社會住宅應借重民間資源單位的專業能力,依據社區的多元族群、家庭類型、需求問題等,提供綜合性福利服務,並運用社區工作方法,從陪伴到培力來累積社區量能,以應對未來的風險或挑戰。

例如,去年「林口世大運選手村社會住宅」就率先運用《住宅法》第 35 條,以「專案招租」模式,引入不同類型的民間資源單位承租社會住宅,進入社區提供服務。將專業服務連結住宅資源,除了提供社區照顧,也能補強在地社區的資源量能,擴大服務效益。

林口世大運選手村社會住宅 D 區外觀。圖/消防署

政應積極參與,成為弱勢的居住後盾

社會住宅應接納各類經濟與社會弱勢者,在無法負擔市場租金條件、缺乏合適居住選擇、租屋歧視排除等情況發生時,能成為他們重要的居住後盾,提供最基本的居住權益保障。

想要成為一個理想的後盾,社會住宅不能單純提供房子居住,更需要社政部門共同參與,以社會福利的專業知能和服務敏感度,補強社宅的後端服務與照顧資源。

從住宅到社會福利雖是跨專業合作,但現階段臺灣已踏出第一步,後續更需要政府與民間持續合作,讓社會住宅真正成為弱勢群體的堅強後盾。


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原文「林育如/社會住宅不只是提供住所,導入『社會福利服務』才是關鍵」刊載於鳴人堂,Right Plus 獲授權轉載。

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