【921 災變學習 4】首創線上捐款、失依兒信託、監護制度修法、巨額善款管理模式
主圖／921 震後的埔里鎮公所。取自賴鵬智 @ flickr, CC BY-NC-ND 2.0
採訪撰文／葉靜倫；研究整理／黃愉婷；製圖協力／林俐
1999 年，是一個連又笨又重的「大哥大」都還又貴又難買、許多人都還在用 BB Call 的年代，最熱門的討論區在 BBS 上，訊息交流用的是 MSN，沒有人想像得出什麼是 Facebook 和雲端協作。
921 震後，中臺灣多處連外通訊中斷，嘉義以北停電，流量最大、觸及率最高的新聞來源是中廣新聞網。警察廣播電臺隨後則發起「送收音機到災區」活動，加上後來行政院新聞局、國民黨與民眾響應，總計送了 33400 多臺收音機進災區。
資通訊不發達的年代，救助資源輸送成最大挑戰
在資通訊不發達的時代遇上百年大震，現在看來確實是另一種形式的「災難」。除了災區訊息難以往外向公眾與外地家屬傳遞，更糟的是對災民來說，包括慰助金與物資發放、服務中心地點、福利申請、安置規畫等攸關生存的消息都很難掌握，對大批長時間進駐災區協助收容與重建的各方工作者來說，輪職班表、個案資訊、訪視內容、需求評估、物資盤點、志工管理等無數複雜的表單與檔案更難以建立、連通與匯整。
也因此，從前期的臨時安置到後面的生活重建，許多社工每天在做的就是盡可能把各種訊息和資源帶進現場，或協助轉介服務，因為「這些訊息帶來的意義是『重建的可能』，人在絕望中如果看不到任何可能，如何開啟心理對話。」時任聯合勸募（聯勸）祕書長、在 921 與 88 風災前期都曾相繼組織動員社工隊進入現場的周文珍說。
如今，看不到盡頭的各式紀錄登打幾乎是每個社工日常的噩夢，但 921 當時大家最大的困擾則是沒有任何統一的文書格式──沒有人經歷過如此巨大的災變，平日的工作表格根本不足以應付，主責的公部門不僅無力理會，甚至拿不出任何邏輯清楚、欄位統一的災害清查家戶表。到最後，幾個民間團體必須自己協調出一個「登載資料一致」的版本，並且向外募了很多臺電腦，訪視時用手寫在紙本上再回頭逐一登打。
公部門為了佈達服務資訊，也傾全力多管齊下，包括電視媒體上的跑馬燈、廣播呼籲、出動社區廣播車、在服務中心貼公告、在緊急應變中心設電視牆等。時任臺中縣政府社會局專員、後接任臺中社會局長的王秀燕，當時必須指派 3 個人專門來接她的公務電話，接到手軟，後來又當機立斷牽出 20 支專線，四處公告。
於是，災民如果沒有電腦上網查詢，就可以去聯合服務中心、鄉鎮公所、臨時收容中心服務臺詢問，或打這 20 支專線和縣府承辦員「約見面」、領取慰助金，社工還會趁機跟去，如果發現是老弱、單親等有額外福利需求的居民，就可以趁機建檔納入資料庫，縣府後來也主動製作災害資源手冊發放。
震後首創 １：重大災害家庭訪視表
最重要的是，臺中現場後來在災民基本資料之外，發展出自己的「重大災害家庭訪視表」，每個表格透過社工訪視匯整出家戶基本資料與需求類型，之後建檔合併成縣府資料庫。這個看似枯燥的無聊工作，3 個月後成為臺中縣府規畫 36 個災後救助方案的重要依據，「沒有事前那些需求評估，後面的計畫根本做不出來。」王秀燕說，之後幾年，這個訪視表甚至依震災和水災等災難類型分類，標示出家庭屬性與需求差異，2009 年莫拉克風災時，王秀燕領著臺中社會局團隊南下幫忙，便是以這些經驗協助高雄社會局迅速建立災變操作手冊。
10 年後的莫拉克風災，在公民科技飛速發展之下，僅管死亡人數不到 921 的 1/3，但全臺連動的程度已遠非 921 可比。除了噗浪、Twitter、MSN、PTT 上漫天飛舞的訊息，網友還立即以 Google Map 建構出「災情地圖」，與之後的「災情支援網」、「災情資料表」，以及「莫拉克災情網路中心」，不僅匯整、過濾、編輯網路上的風災情報，還與中央災害應變中心結合，透過動態、雙向的物資與志工情報匯整，協助全臺各地極欲伸出援手的民眾了解現場真正的需求。
10 年過去，莫拉克的網路災害協助模式至今尚未在中央建立，政府雖在 921 後成立國家災害防救科技中心，但最基本的現場物資與人力動態管理平臺始終付之闕如。
震後首創 ２：信用卡線上捐款 & 透明的捐款運用管理
另一個在 921 時創建的突破，是由聯勸開啟的信用卡線上捐款機制。臺灣在 1989 年後開始發行 VISA 與 MasterCard 信用卡，1999 年 921 前，多數人對金融卡的印象就是正值火紅的信用卡預借現金機制（後來造就大批卡債族）。當時民眾若想要捐款，得用傳真或劃撥、再由銀行紙本授權。據周文珍所言，聯勸在當時首次串接信用卡金流，啟動線上捐款，從此改變臺灣公益圈的募款生態，最重要的當然就是捐款族群的改變，與捐款效率及安全性的提升。
此外，身為臺灣公益捐款重分配的中介組織，擁有許多會計師的聯勸當時也肩付起捐款查核的重任。震後因媒體日夜播送災區實況，上百億的捐款如同所有人悲痛的情緒般亟需出口，據說任何人只要「在 ATM 上貼出劃撥帳號就會有人捐款給你」，這種幾近於「無政府狀態」的捐募亂象，後來成為 2006 年 4 月立法院三讀通過「公益勸募條例」的其中一個重大推力。聯勸也因此在加入「全國民間災後重建監督聯盟」（全盟）後，和幾個團體一起負責查核那些在媒體和 ATM 上募款的帳號與團體，並且說服各團體接受徵信，以提高公眾信任度。
事實上，透明、公開的捐款管理模式也是自 921 震後首開先河。當時全臺募得捐款總計超過 339 億元，其中 140 億元撥入中央的「921 賑災專戶」，行政院為了有效管理運用而召集各方賢達，於當年 10 月 13 日成立了「財團法人 921 震災重建基金會」，後由臺大教授謝志誠擔任執行長，運作 9 年後於 2008 年終止階段性任務。
論起 921 或臺灣任何重大災難的檔案整理，特別是財務的運用與徵信，約莫沒有人能比「謝志誠的觀察與學習」這個網站整理得更仔細了。從捐款收支、運用細目、密密麻麻的大小重建計畫經費使用，無一不缺。雖說臺灣有幸尚未再經歷如 921 等級的巨大災害，之後幾次的災難多以「社會救助金管理委員會」的形式處理，但 921 震災重建基金會的捐款管理及公告模式與程度，已是令人佩服的示範。
震後首創３：失依兒少信託基金 & 監護制度修法
震災重建基金會在當年 11 月亦通過了另一個 921 首創的「失依兒少信託基金」方案。剛開始是一群很想幫忙的律師偶然間向王秀燕提議，可協助災後未滿 18 歲的單親或失親兒將政府給予的震災慰助金成立信託專戶，並全額補助每年的信託管理費。這些慰助金結合各界捐款，動輒高達數百萬元不等，臺中社會局社工因此從震後第 3 天開始便逐一拜訪失依孩子的家屬，說服他們加入信託，以保障孩子的財產與未來。
臺中縣 81 名失依兒，後來有 79 名加入信託，當時的內政部兒童局（後併入衛福部社家署）並將之推廣到其他縣市，總計全臺 134 名 921 失依兒，有 127 名加入。更重要的是，失依兒少信託同時促成了民法 1094 條的監護制度修法，從此在原有的法定監護人缺席時，在地的社會福利主管機關便可被指派為未成年兒少的監護人。
監護制度修法與失依兒少信託基金的創立，在往後 20 年來的兒少社政服務中影響甚鉅。有了 921 的經驗，不只是莫拉克這樣巨大的災難，當重大事件發生、引起社會高度關注時也得以運用。例如 2002 年臺中豐原蘇憲丕警員遭槍殺後，家屬即因 921 經驗而得以接受社工的援引說明，以信託方式為失依幼子管理各界蜂擁而至的捐款。
讓各界的愛在社區裡紮根
震災重建基金會和聯勸這類型的捐款管理中介組織，在災後重建時發揮的另一大作用，是資助許多長期的在地發展計畫。因為災難發生時，大量悲傷、痛苦、令人心碎的畫面往往讓社會難以承受，一般人的捐款投注因此多集中在最開始的緊急救援階段。然而，若依周文珍所見，從災後的「緊急救援」、「臨時安置」到後期的「生活重建」，所需的合理資金占比應是 10：20：70，相當違背熱心大眾的直覺思考。
在生活重建期，許多中小型的、在地的社區發展組織都需要長達數年的資金支援，做的卻是一般人看不到立即性成效、最難以募款的服務紮根或人才養成。「重建是一個消長的歷程，外來的協助會逐漸散去，最後終歸得仰賴地方自發的力量。」周文珍指出，從 921 到莫拉克，資金的投注應盡可能保留在扶持災區的自助團體、鼓勵在地人才投入，並支持社區發展重建及跨組織、跨專業的合作。
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