【921 災變學習 3】救難與重建，是一件很政治的事
主圖／取自埔基九二一 20 週年紀念粉專
採訪撰文／葉靜倫；研究整理／黃愉婷；製圖協力／林俐
20 年前的天搖地動，促使臺灣《災害防救法》於 2000 年 7 月公告施行，確立國家從中央到鄉鎮的 3 級防災架構，以及各級政府在災前整備、災時應變與災後重建中的各項任務。其中，第 2 級的各地方政府又被視為救災第一線，向上引入中央資源、依循國家政策，對內規畫多元救災方案、動員各方，再往下佈達各鄉鎮市公所，在災難中擁有相當的主控權。
而各級政府的社政體系，在《社會救助法》與《災害防救法》的規範下，有義務在國家遭逢重大災難時執行災害救助，辦理災民收容、物資整備、志願團體運用、捐款物資管理、災後重建等事項。且上述兩法均載明，若各級政府在災變中無力應對救災，可依權責協調民間團體協助。
在混亂中摸索官民合作模式
然而，在 921 震災前，不僅國家公務機關，乃至各級社政體系從未經歷過這種大陣仗、長時間的總動員，也是臺灣第一次如此大規模又密切的官民合作，彼此都只能在混亂的磨合間摸索出各自的定位。
「民間團體進入災區，只能是補充性的角色，最首要的還是協助公部門恢復行政效能，讓整個救災系統得以建立。」時任聯合勸募（聯勸）祕書長的周文珍舉例，921 時，南投縣政府自己都是受災方，多處政府大樓倒塌，縣府 12 名社工裡有一半甚至在震前 4 天才剛剛報到，行政效能嚴重不足。因此，聯勸組織的社工隊剛進去時，主要任務都在協助政府做傷亡人數與資源盤點、安置地點規畫等。後來的莫拉克風災，也因此學會優先建立官民正式合作窗口，以進一步確立民間團體的角色，讓民眾儘快得到協助。
「民間如果在系統外自己各行其事，只會因為大家不同調而造成傷害。」周文珍口中的「系統」，包括公部門依法行事所能設計主導的各種計畫方案、能與其他政府局處調動整合的各方資源，以及平日就已經在經營的社政網絡。
時任臺中縣政府社會局專員，後接任臺中社會局處長、局長等一級主管長達 11 年的王秀燕，受訪時再三強調，公部門不能在災變時讓所有同仁傾巢而出，必須透過排班管理，依每個人「原先的工作屬性與內容」來進行任務編組，再搭配臨時招募的專業人力，才能真正發揮平時佈下的網絡效益。
她舉例解釋，各地方社會局本來就在服務當地的弱勢家戶，這些家戶居民通常因家貧、住所簡陋、偏遠、獨居或老弱等，在災難中比常人更形脆弱。災變時，社會局應出動原本就在做這些訪視關懷、居家服務、獨居送餐等業務的工作者，去一一確認自己的服務對象是否平安，「絕不能每次都重新創立一組新的人，去承接社會局本來就在做的事。」王秀燕強調，平時合作的工作者與民間團體都是災後應變的核心，能夠優先掌握最脆弱災民的狀況，至於其他在災後才淪為受災戶的個案，則靠各鄉鎮公所和村里長通報，再搭配補充人力訪視納入即可。
此外，從災後 3 個月左右的災民安置，到半年後至 3、5 年內的生活重建期，因為各界資源挹注、民間社會服務團體陸續進場，彼此既合作又競爭已不是新鮮事。921 時資通訊不發達、大家剛開始摸索，這種情形還不甚嚴重，到 10 年後的莫拉克風災，光高雄便有 80 個宗教團體、163 個基金會／協會、32 個志工團與 180 間企業參與救災，安置收容中心則除了聯勸，還包括伊甸基金會、基督教長老教會、勵馨基金會、世界展望會等中大型組織，每個團體依照各自服務能量與類型不同，又會在不同的區域和時間點進入，能停留的時間也不一，主責的高雄社會局因此多了一個協調民間團體的角色。
周文珍舉例：「921 時，有受安置的居民不想去做社會局施行的以工代賑（以簡單的工作服務換取薪酬），因為他如果離開臨時安置所，就會拿不到很多慈善組織去發的慰問紅包。這件事讓我們在 88 風災被交付管理臨時安置所時，知道必須先跟這些慈善組織做協調，錯開彼此的時間。但問題是，民間團體彼此是平行的，我們沒有權責去管人家什麼時候要來發錢，這種時候主管機關就得跳出來協調。」
諸如此類的大小細項，使得政府社政局處除了主導救助與重建，還得協調民間團體與資源配置。然而公權力的施行畢竟容易招致「政治干擾」，這一點，921 時的南投重建區感受最深刻。
當災後重建遇上政治干擾，社工如何自我定位？
幅員廣闊的南投在當時因受到空前的重創而成為各方援助的焦點，幾個月內從一個社會福利資源極為貧弱的縣市，成為全國專業社工比例與社福組織分布最綢密的福利大縣，光是災後啟動的生活重建中心便有 23 處，占全國重建中心的 6 成，編制人力高達 69 人。
時任南投縣長的彭百顯因 2001 年捲入貪汙罪官司，年底由民進黨籍的林宗男接任。隔年初，新任縣長林宗男突然決定將縣政府發包、委由各民間團體良好運作近 3 年的生活重建中心全數收回，由各鄉鎮市公所自行營運。許多承接團體包括老人福利推動聯盟、智障者家長總會、基督長老教會、伊甸基金會、南投縣慈慧善行協會、基督教救助協會等均抗議無效。2002 年中，南投重建中心在歸併各公所後，由 23 處驟減至 13 處，人力瞬間縮編了 30 人，許多基層工作者從聽到消息到確定被縣府「移撥」，還不到一個月。
當時在埔里重建中心已工作近 2 年半的社工督導陳正益，與前一年才剛進去的社工凃淳展，突然之間從民間團體僱員變成鎮公所的職員，這個突如其來的變動不僅對民間來說極為倉促，面對一群忽然被納編的社工，聽命行事的鎮公所同樣無所適從，很多社工因此被指派去做公所業務，跟原本的重建事務脫勾，更多人則因母單位徹出後無力吸收而直接失業。「這是大家第一次開始意識到，所謂的社工『勞動權益』，後來還因此有了『漂流社工』這群人的集結。」凃淳展說。
2005 年底，因《921 震災重建暫行條例》即將廢止，重建中心轉而變成如今的社福中心，陳正益和凃淳展兩人忽然間又從公所職員變成縣政府社會局的社工。尷尬的是，適逢暫行條例即將終止，南投縣府軟硬兼施準備陸續拆除 4000 多戶的組合屋，最後甚至不惜斷水斷電驅趕住民，引發居民抗爭。
5 年多來，原本以民間社工身分和居民搏感情的陳正益和凃淳展，此時忽然間又成為民間抗爭的對象，必須負責遊說居民接受政府拆遷。「當時的角色真的很衝突，一方面要關懷弱勢家戶，一方面要執行政策。許多人本來已經很不理解福利輸送為什麼這麼花時間，明明新聞每天都在說捐款很多，自己卻拿不到多少，到最後竟連住所都要被拆遷。」陳正益說。
2006 年 4 月，南投最後一戶組合屋住民從慈濟大愛村撤出，921 重建階段自此在官方認定中正式告終，此時南投許多社福團體已陸續離開，6 年多來持續在當地投入社會工作至今的陳正益和凃淳展，卻因此對社工角色有了更深刻的體會。陳正益直言：「社工原本是為人民而存在的，卻經常被視為一個社會控制、依法行政的角色。我認為社工的專業使命，除了直接服務與資源連結，還必須為人民做權益倡導。」
政府的策略與民間合作默契，左右居民的感受
反觀同時期的臺中，同為 921 重災區，從受創最嚴重的新社、東勢、石岡，到豐原、大里、太平、霧峰、和平等 8 大災區共 9 個生活重建中心，編制 26 人，設立組合屋 23 處，共計 1581 戶。
根據王秀燕所言，社會局在與時任「財團法人921 震災重建基金會」執行長的臺大教授謝志誠多番討論後，很早便提出搬遷獎勵金補助，只要受組合屋臨時安置的住民愈早想辦法搬遷，不僅政府會協助找房、提供租金減免等相關優惠，獎勵金還可領得愈多。
這個措施未必阻止得了所有爭議，後來即將拆遷時甚至有抗議人士爬上怪手，但相較於隔壁縣，臺中因政府局處主導的文化、策略與合作氛圍迥然相異，所引發的衝突遠不及南投嚴重。後來當臨時安置進入第 5 年時，臺中縣已有約 2/3 左右的住民陸續搬離。
921 時組合屋爭議複雜，使得中央政府在後來的莫拉克風災時決定「跳過中繼直達永久」，改以「永久屋優先，組合屋為輔」的安置策略，事後引起諸多討論。對災變頻傳的臺灣來說，每一次突發的巨變雖是天災，延伸而出的安置與重建卻事在人為。從 921 到莫拉克，考驗的其實都是政府動員的能力與手腕，以及官民合作的默契與信任。
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