到底是做生意還是做照顧？庇護工場妾身未明 22 年，未見勞動部退場機制

「庇護工場」在臺灣推動行之有年，是一種政府保障、促進身心障礙者就業的服務模式，主要是讓 15 歲以上有就業意願，但就業能力難以滿足一般競爭職場的身心障礙者，仍有機會培養工作能力、賺取穩定收入。

全臺目前共有 166 間庇護工場，聘用 2109 名障礙者。在社會大眾的生活中，其實也可能常接觸到這些工場推出的手工餅乾、中秋禮盒等公益商品，或洗衣洗車等服務。

去年（2023），監察院發布調查報告，點出臺灣庇護工場發展 22 年來的運作困境，包括營運困難、員工薪資偏低、轉銜到一般職場的成效不理想等。以下摘要整理 6 大重點。

1. 做服務也要會做生意，定位模糊、經營挫折又痛苦

我國從 2002 年開始推動庇護工場模式，如今許多工場都面臨營運虧損。僅僅在 2018 年至 2022 年間，就有 11 家庇護工場不勘長期虧損、財務困難而關閉。

監察院報名指出，庇護工場在法律上的定位是「就業職場」，必須自負盈虧，但現在 7 成以上是由非營利組織經營，既要採取商業模式運作、追求利潤，還得提供庇護員工的技能培訓、社會適應（如社交訓練）、生活照顧等，經營價值和服務理念經常衝突，增添營運的困難。

同時，大多非營利組織缺乏市場分析、成本管控、行銷推廣等營運能力，往往只能選擇單一、重複且生產門檻低的商品，如影印、列印、裝訂、洗車等，不僅難以吸引專業人才投入，和其他相似產品的庇護工場間也會發生同業競爭。

此外，在資金不足之下，庇護員工的生產力又常接不了大單、產能有限，整體經營成本又較高，在高度商業競爭的一般市場中，想要獲利十分困難。

更有民間團體反映，勞動部雖然強調庇護工場是「一般就業場所」，但現行的評鑑指標對工場來說，卻要求各團體從照顧服務、經營行銷、財務管理都要達標，實務上常讓人感到很挫折。

民間團體建議，政府不能拿一套規範標準（評鑑指標）框住所有業者、組織或單位，又要營運好、又要服務專業，兩邊無限上綱。應該要釐清庇護工場運作的困境，給予明確的定位。

2. 員工的產能和薪水，到底誰說了算？

在營收有限之下，庇護工場員工薪資普遍偏低，全臺近 6 成員工平均月薪落在 9000 元以下。這也是庇護工場模式的另一爭議點：員工不適用基本工資，而是依照「產能」核薪，以產能來決定薪水多寡。

監委對此提出 2 個疑慮。首先是「產能核薪」的標準，雖然勞動部有相關規範，但實務上還是各地方政府自行制定，各縣市沒有明確、一致、可受公評的產能評估標準。

例如，有些縣市有制定最低薪資標準，例如基隆市便要求庇護員工最低月薪應達 7000 元以上；有些縣市未明定最低薪資，但有相關規範，如臺北市要求各團體需依照全臺基本工資的調升幅度，適時調整庇護員工的核薪機制。

第二個問題，當庇護員工的能力提升、也優於工場的要求後，工場可依照員工意願，協助他們轉銜到一般職場就業。

但觀察近年（2018-2021）實務現況，即使是工作能力足以轉銜到一般職場的 160 名員工中，也只有 3 成（51 人）原本在庇護工場的月薪有達到基本工資，可見員工薪資並非完全依照產能核算，標準模糊。

有民間團體在監院諮詢時指出：「現在許多產能核薪都是用喊的，端看庇護工場能夠承擔多少、願意負擔多少。」勞動部也坦言，實務上的確可能因為工場的經營成效不彰，核薪也低。

地方政府對於庇護工場報上來的薪資，全盤接受，限制了員工調薪的機會。若觀察 2018 年至 2021 年庇護員工的薪資成長幅度（5.6％），也遠遠跟不上全臺基本工資的漲幅（9%），顯示勞動部並未重視庇護性就業政策的成效。

3. 補助和輔導都打不到痛點，工場自生自滅

監院報告中強調，庇護工場業務是由勞動部主管，有統籌規畫等職責，長年以來卻習慣「頭痛醫頭腳痛醫腳」，以增加補助經費，或僅僅加強輔導、協助行銷等做法便宜行事，不願正視庇護工場運作與發展遭遇的諸多困境。

例如，庇護工場的營運成本多數仰賴政府經費補助，與各團體母單位的財務支持，否則難以為繼。不過，2018 年至 2022 年間，即使政府補助經費合計已高達 18 億元，各工場營運狀況仍難見具體成效。

在營運策略方面，部分庇護工場的商品或服務，在消費市場上競爭力有限；新開的庇護工場又常選擇市場上已經飽和的產業，如印刷、清潔、代工、食品等，無論哪一種，都在永續經營與轉型上面臨嚴峻考驗。

報告中指出，勞動部現有的輔導措施既打不到痛點，也未見部內積極協調各縣市、結合相關資源，有計畫地提供市場需求資訊、生產技術、建立品牌等協助，難辭其咎，應確實檢討改進。

4. 員工做得好，反而必須趕快走？

理想上，對於有一定工作能力的庇護員工，庇護工場可協助他們轉入主流就業市場，進一步融入社會。勞動部也提供了轉銜指引、補助經費、舉辦轉銜說明會或參訪活動等，希望增加勞雇雙方轉銜的意願。

然而，轉銜的成效不盡理想。在 2018 年至 2022 年，總共只有 224 人順利轉銜，代表 5 年來平均每家庇護工場轉銜不到 2 人。

針對轉銜問題，監委提出 3 點觀察。第一，勞動部把庇護工場定位成「就業職場」，理應要讓庇護員工能夠「持續穩定」的就業，但這個定位和轉銜目標本身顯然有很大的矛盾。庇護工場究竟是短期還是中長期的就業場域，也始終定位模糊，在《身心障礙者權益保障法》中也沒有清楚說明。

「對於一個需要永久性、高度支持的身心障礙者而言，一旦在工作場所提升產能，卻會被要求轉銜，這是既痛苦、又很矛盾的事，對他們來說甚至像一種懲罰。」受訪的民間團體解釋。

再者，對庇護工場的經營者來說，既然要承擔自負盈虧的經營壓力，若把表現良好、工作能力提升的員工轉銜到一般職場，不只影響工場的經營管理和營運績效，也和一般企業想方設法留住優秀員工的運作方式背道而馳、產生極大衝突。

最後，要啟動轉銜原本需依照庇護員工的意願、尊重身心障礙者的主體性，實務上很多時候卻是以員工「家屬」的意願為主。家長常考量孩子在一般職場上，可能會承受過大的壓力與風險，擔心孩子無法適應、又難以轉回庇護工場，大多不會同意啟動轉銜，也因此影響服務成效。

5.「優先採購」淪為短暫愛心消費，杯水車薪

現行庇護工場的收入來源，主要來自政府機關、學校、公營事業機構等單位的「優先採購」政策。也就是說，這些單位要採購商品或服務時，必須優先選擇庇護工場。

近年來，未加入優先採購的庇護工場卻逐年增加，從 2018 年的 21 家（14％）攀升到 2022 年的 22 家（19.8％），但涉及業務執行的勞動部和衛福部卻未探究細部原因，協助解決困難。

報告中也提到，衛福部在去年（2023）8 月提出修正草案，想要提高各單位優先採購的比例，從現行的 5％ 提高到 10％。乍看對庇護工場有益，卻沒顧及全國有將近 7 成工場、其聘用的庇護員工人數在 12 人以下，很難因應大量或緊急訂單。

有庇護工場反映，優先採購制度雖能幫助營運收入，但各單位每年都會輪替採購不同庇護工場（或其他身心障礙團體）的產品，企業採購更是如此，造成訂單時好時壞。更有經營洗衣服務 20 多年的庇護工場，從沒接過政府部門的優先採購訂單，都是挨家挨戶自己找客源。

監委強調，優先採購政策欠缺計畫性，就算出發點立意良善，也可能無法有效協助庇護工場維持穩定營運，「出於一次性的短暫愛心消費，絕非庇護工場可賴以永續經營的利基。」

6. 長年爭議又違反人權，未見勞動部退場機制

綜上所述，庇護工場長年面臨是否應將整個模式終止的質疑。2022 年，臺灣舉辦《身心障礙者權利公約》（CRPD）第 2 次國際審查，國際人權委員在審查後提出的「結論性意見」中，也提到許多障礙者在工場中從事重複性高的工作、未受積極培訓與發展，在待遇和勞動條件上也受到剝削，整體來說已構成隔離和歧視。

委員建議國家需要制定「逐步」淘汰工場的計畫，包括具體策略、相關配套、需要多少資源等，確實做好退場準備。

然而，勞動部事後雖有針對庇護工場進行轉型意向調查，但問卷內容過於含糊，只詢問是否希望轉型成社會企業、職業訓練單位等，卻沒有說明將會提供什麼樣的輔導策略和轉型配套，也未提到庇護員工權益等。

這使得許多庇護工場無從評估未來發展，無所適從。有民團還反映，勞動部的問卷很難填答，不僅問題過於開放，也沒有說明相關條件，更欠缺完整資訊，讓大多工場只能選擇「維持現狀」，根本無助於收集真正的意見。

監委呼籲，勞動部應加強與民團溝通，積極確立庇護工場轉型退場的各項細節，並推動修法，以維護並促進身心障礙者的工作與就業權。

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