葉靜倫/巨額震災捐款,這次也會花不完嗎?與災共存的小島如何使用龐大善意?

臺灣在 4 月 3 日發生 921 震後 25 年來最強震,根據內政部統計,截至 4/11 已造成 1155 人受傷,16 人死亡。死者全數集中在花蓮,特別是砂卡礑步道和得卡倫步道;傷者則以新北市(292 人)、花蓮縣(251 人)和臺北市(215 人)最多。

財團法人賑災基金會在行政院指示下,隔日便開啟賑災專戶,接受全臺捐款。原本預計開放 1 個月(至 5/3 止)、需求估計為 10 億元。但截至 16 日早上7點,已募得 9.6 億元,共計 15.8 萬筆捐款,包含單筆 1500 萬至 3000 萬元的企業捐款。

921 震後至今,臺灣死亡超過 10 人以上的強震,還有 2016 年的美濃地震(117 死)和 2018 年的花蓮地震(17 死),2 次地震的善款動支比例都不到 65%

美濃震後,臺南市府直到 2022 年 5 月底,累計 43 億的賑災收入還結餘近 15 億元,6 年來利息收入高達 976 萬元;花蓮縣府總計 27.4 億的賑災收入,直到 2021 年底善款監督委員會解散時,還剩下 10 億元,累計利息達 851 萬元。

兩地的賑災餘款都在 2022 年轉入該地的「重大災害賑災捐款專戶」中,由社會局處管理,理論上似乎成為各縣市的平日災害動支基金。只是,花蓮縣在轉編過程中,10 億餘款蒸發超過 7 億(註1),未見詳細說明;兩地善款的使用方式也都曾遭抨擊,還成為政治人物隔空交火的爭論點

早期臺灣災害中較常出現的民間公益團體如紅十字會,在 2016 年專法遭廢止後逐漸淡出;如今地方政府的可信度也下降,使得中央再次出面承擔捐款期待,勢在必行。賑災基金會此次被行政院責令啟動募捐,更確立了「由中央號召、公設財團法人執行管理」的災害勸募形式,可說是此次地震的其中一個重要意義。

然而,錢花不完、很難花,甚至亂花,真的只是捐款專戶可信度的問題嗎?由中央擔保啟動的龐大捐款,下一步又何去何從?

你眼中的災害畫面,會用你的捐款回復嗎?

重大災害中,在媒體和網路畫面強力播放下,糧食飲水、醫療復健、緊急庇護居所或臨時屋,乃至後期的租屋補助、倒塌建物修繕興建,甚至心理諮商等,往往成為眾人想像中「災民會需要的東西」,更是捐款人常「希望捐款變成的樣子」。

然而,臺灣社會的善意並不只大量捐款,還包括海嘯般的物資,極大程度供應了災害救援中的緊急生存所需,甚至在多次災害中,已經反過來爆量成為在地無人能處理的困擾。當巨額捐款入帳時,真正需要購買的民生用品已經不多(海量物資對在地經濟和小商家的衝擊,是另一議題);

至於公共設施和服務,例如建築物修繕和重建、醫療復健和脆弱家庭就學就業支持等,究竟該用納稅人還是捐款人的錢?是政府本該編列的社會照顧預算,還是仰賴各界善心填補?至今沒有共識。再加上募捐時聲明的「專款專用」原則,「錢很難花」便成為自然的結果。

4/3 花蓮發生強震,導致花蓮市商住大樓「天王星大樓」傾斜倒榻。圖/花蓮縣政府
4/4 衛福部號召民眾可捐款至財團法人賑災基金會的震災捐款專戶。圖/衛生福利部 fb

2016 年臺南維冠大樓倒塌後,臺南市府便曾在訪問中指出,即使當時還有將近 20 億的餘款,但土地和建物的產權問題與受災戶的利益分配衝突,根本不是缺乏相應法規的巨額善款能對應解決的(後來改以都更方式重建);

此次 0403 震災,賑災基金會的善款使用原則中也聲明,既有的中低收入補助、租金補貼等支出,「應由公務預算自行支付」。善款頂多只能提供各地方政府代墊周轉、以利快速發放,之後雙方必須研議還款方式。

換言之,大多數人捐的錢,其實很難對應到他捐款時心裡想的那個新聞畫面。那麼,「我捐的錢還能花到哪裡?災民究竟需要什麼?誰會知道這個答案?」

當然只有災民本人

近 20 多年來,國際人道救援領域持續發展「以人權為本」的災害應變指導方針(註 2),其中不斷強調,「利害關係人的參與」是評估災後需求至關重要的一環,卻經常遭到忽略。

例如,2004 年的南亞海嘯,因為大多決策過程都沒有受災家庭的參與,包括臨時屋的設計、規格、材質等,導致政府、民間團體和私人營造商提供的許多臨時屋,最後都因為無法入住而必須拆除。

利害關係人的參與是國際間看待「責信」(Accountability)的基本要素。因為這意味著災民能影響援助計畫的設計、表達自己期待的結果、由此設定計畫追蹤的成效指標。同時,最重要的是提供良好的回饋管道和申訴機制。

臺灣在歷經多次重大災害後,從募款到善款的使用,已經越加重視面向「捐款人」的資訊揭露。然而針對「受災的主體」(災民或災戶),別說參與決策,就連調查需求、確實傳遞福利資訊等,這些攸關捐款是否能用在刀口上的關鍵,似乎都只寄託在各機關粉專或網路懶人包裡,傳遞方式甚至不如過往多元。

921 時,中臺灣多處通訊中斷,公部門的援助資訊靠的是電視媒體跑馬燈、廣播收音機、社區廣播車、服務中心公告、緊急應變中心的電視牆等,社會局臨時開通的 20 支專線電話接到手軟。25 年後的今天,網路和社群的發達卻讓我們幾乎忘了,許多人「平常就不善於用網路」,遑論災難來臨時。

除了湧入專戶的善款,各地救難專業人員也前往花蓮提供協助。圖/花蓮縣政府
921 地震後,各地湧入大量物資,包括衣物。圖/國家文化記憶庫

平等的援助和福利資訊傳遞,也意味著我們必須盡可能考量多元的群體,確認沒有人會因為性別、年紀、族群、文化、宗教或生理狀態而被排除在外。例如尋找翻譯和不同語言的群體對話、提供兒童或心智障礙者易讀的說明手冊、主動上門協助行動不便的長輩或身障者申請補助,或先取得部落長者/首領同意後再進行訪談等。

尤其,從我國過往的自然災害研究和風險評估中可見,原住民、低收入戶、身心障礙者、兒少、老人等,在資訊取得、可用資源和危機意識上相對不足也不便,因此成為各種災害中加倍脆弱的群體,並且極有可能加劇原本的不平等。

國際經驗中,則有印度震災後的婦女,無法開口和男性調查團說明需求,後來改派全女性的調查團進入災區、和婦女們談話,才因此發放了 23000 個衛生包;同樣的情形在南亞海嘯中也曾發生—— 斯里蘭卡的緊急救援行動因為漠視性別差異,而使婦女們難以獲得衛生棉、內衣、懷孕及哺乳用衣物,或紗麗等文化物資。

在地的需求、多元的群體、和不同災民打交道的時機、介入社區的理想方式,理論上只有深耕在地的人最了解。若能有良好的申訴與處理機制,更能大幅節省實務現場和官僚想像的落差、彌補單一團體對在地認知的局限。

然而,這一切的責任,在如今的捐款模式下,難道要全部寄託在賑災基金會身上嗎?或者說,一個全國性的基金會,要如何將捐款送到地方災民手上?

善款監督,究竟該監督「誰」?

賑災基金會受《財團法人法》嚴格管理,此次募捐也有明確的期程、多元的捐款管道、清楚的需求金額公告,以及不間斷的資訊更新,甚至在常見問答之外,提供諮詢電話與時段。種種示範都顯示,在可信度方面,一般民眾似乎已經不需要擔心。

而依據基金會過往的執行方式,以及此次公佈的善款使用原則,捐款分配是由各地方政府將災民需求造冊後申請;並且開放民間團體申請專案計畫經費;災損重建則配合內政部的重建規畫

簡單來說,需求的調查和福利資源的佈達、補助的協商責任等,已經回歸地方,包括地方政府和地方團體,責信的承擔不再寄託於單一政府或募捐單位、朝分散式治理邁進。你可以說現在人人有責,各地方議會、社會局處、民間組織甚至社區發展委員會,都有權利爭取資源、確保災民受到保障。

4/3 強震發生,中央政府在第一時間開設災害應變中心,副總統賴清德當天下午亦前往花蓮視察災情。圖/總統府

只是,對於進一步要求責信的捐款人,下一步的善款監督,又該去監督「誰」?

過往各地方和相關單位,對於善款追蹤的資訊揭露,大多停在計畫名稱和捐款收支上,然而國際間對「責信」的要求遠不只如此。責信的意義在於「負責任的使用權力」包括說明計畫審核的標準、公開計畫聯絡人,說明執行過程中的重大變動、公開重要活動的參加資訊,或是當原訂目標做不到時,如何向公眾交待等。

如今,即使我們想要求這些資訊,也將散落在各處,一般捐款人將更難以追蹤。而一個沒有實際進行救援與服務的中介組織,又是否願意、有餘力做到進一步的審核與把關、提供相應的追蹤指標等,或許是未來可討論的方向。

更進一步想,身為一個必須和自然災害共存的小島(註 3),我們是否能拓寬對於善款的使用方式,讓「專款專用」的用途,從最開始就納入防災與地方韌性強化?讓永續城鄉成為可能、讓城市與土地都能一次次歷經災害而不覆滅?

小至每個社區都能申請防災教育、補助日常防災演習車馬費、共同維護水塔設施、為老弱長輩修繕危老居所;大至社區據點的經營、開放式公共空間的建立、各種強化在地互助連結與社區復元力的提案……

這些難以編進國家制式預算裡的用途,正是民間公民力量(捐款)可以補上的缺角,也是每個臺灣人都可以思考的下一步。因為我們,都可能成為下一場災害中的利害關係人。


善盡天良【後臺人生 EP59】花蓮震災後:捐款災害理所當然?捐之前可以⋯⋯


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葉靜倫
葉靜倫

Right Plus 創辦人 & 總編輯。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。

想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。

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