【消失的窮人２】父債子還、貧窮世襲，我願意為窮困家人犧牲到什麼程度？

編按：本專題由芒草心慈善協會與台灣一起夢想公益協會部分支持，Right Plus 多多益善獨立製作完成。

我國《社會救助法》（以下簡稱「社救法」）在 2010 年大修法後，今年民間再度出現修法呼聲，要求徹底檢視各種不合時宜的濟貧門檻，衛福部已承諾明年 5 月將提出修法草案。

社救法是臺灣社會安全網的最後一道防線，關係到底層貧窮家庭中的各項福利，包括社會保險、生育補助、育兒津貼、兒少補助、學雜費、長照與醫療、租屋補貼等。且根據衛福部次長李麗芬指出，全臺從中央到地方，有高達 220 多個法規與社救法連動。

全球最嚴苛，株連全族的濟貧法

現行社救法中最為人所詬病的幾個問題，包括前篇詳細剖析的「虛擬所得」，也就是我國自戒嚴時期就定下的「防懶人條款」—— 想申請社會救助的國人，只要拿不出薪資證明或賺不到基本薪資者，都以基本薪資計算收入（目前為 26400 元，2024 年將升至 27470 元）。

長年以來，這個「獨步全球」的審核標準，在各種國際交流場合中，對各國學者來說已是匪夷所思。然而更讓眾人咋舌的是，這個設計並非只針對貧窮者「個人」，還以一種「株連全族」的形式擴及整個家庭。

也就是說，不只申請者需要設算虛擬收入，所有依法該列入的親屬，只要拿不出薪資證明、賺不到基本薪資的，無論是剛滿 16 歲的青少年，還是 60 出頭的老弱長輩，通通比照辦理。整個家庭總收入因此被國家「灌水」，使得許多家庭即使生活長期困窘，帳面上的人均收入還是無法低於貧窮線（現為每月 16297 元）。

虛擬所得和親屬列計，兩相加乘後形成世上最嚴苛的濟貧高牆。根據政大社工所副教授蔡培元和民間團體推估，這導致上百萬人（註 1）因此無法通過中／低收入審核，得不到我國憲法中明定的「基本生活保障」，也形成我國貧窮率「世界最低」的假象。

註 1：孤立無援的上百萬窮人

根據衛福部統計，截至 2023 年第二季為止，享有低收入資格者僅占 1.2%；即使算進「中」低收入的近貧家庭，總計僅 56 萬人，只占全國人口的 2.4%，與國際間如日韓英美等國的 10%-15% 平均相去甚遠。

政大社工所副教授蔡培元依 OECD（經濟合作暨發展組織）公式計算，認為臺灣實質上的貧窮占比至少高達 6%（138 萬人）；若依歐盟公式計算，則高達 11%（253 萬人）；

民間團體則以我國貧窮線為基準（國人「可支配所得」中位數的 6 成），推估臺灣至少有 12% 的民眾（約 280 萬人），生活在貧窮線之下。無論用哪一種標準計算，都與我國政府公佈的官方資料相去甚遠。

然而，親屬列計的問題不只在於虛擬收入，還包括「列計範圍」和「扶養能力」的認定，這也是公部門和民間長年爭執不休的老問題。而這個爭執背後更進一步的叩問是—— 

「誰才是我想幫、該幫的親人？」以及，「我願意為他犧牲到什麼程度？」

１是家人，就會幫嗎？

多年來，隨著臺灣家庭型態變遷與民間陳情，社救法經歷多次修正，如今除了本人和配偶的收入，近年也已把其他應計人口限縮到「直系一等親」（排除兄弟姐妹，只計父母和子女），以及同戶籍，或同住的爺奶兒孫等其他直系血親。

然而，所謂親人，真的都是能求助的對象嗎？

由芒草心慈善協會、人生百味、社區實踐協會、興隆會所等多個民間團體在今年初組成的「社會救助法修法聯盟」（以下簡稱「社救盟」），整理了各團體社工們平日服務的、各種受困於法規門檻的真實案例，其中涉及親屬列計的包括——

臺灣社會對家庭功能，特別對於子女要「尊長」的期待很高。臺大社工系副教授汪書華受訪時便指出，在中港臺三地華人的「孝道研究」中，臺灣有多項指標居冠，三代同堂的比例也遠高於他國，甚至已超越中國。這種期待從《民法》的扶養義務中也能窺知一二。

「民法的扶養概念就是長輩優先，但不限子女親等。」臺大法律系教授孫迺翊解釋：「一個老人可以向子女請求扶養，如果子女沒有能力，就尋求孫子女，再不行才由國家介入。」、「如果你結婚後跟對方父母同住，那你對他的父母也有扶養義務。」

這不僅讓子女必須夾在中間承擔上下世代的扶養壓力，甚至必須承擔家族的債務、演變成貧窮世襲，也讓許多早已和子女失聯的貧弱老人，在申請國家救助時陷入困境，甚至必須先上法庭打扶養官司，反證子女「沒有」扶養自己。

與此同時，東亞的日本、韓國、香港早已放下這種期待。以日本為例，如果爸媽需要申請生活保護（當相於臺灣的社會救助），子女需要「回答」政府關於「有沒有在扶養爸媽」的提問，但這並不是為了強制子女奉養，而是為了確認爸媽實際上有多窮。若子女回答「沒有」，並不會因此被設算收入；若回答「有」，才會視情況減少爸媽的補助。

孫迺翊也舉德國為例，表示德國在設算補助金額時，會先詢問申請人的各項生活收支，從配偶／同性伴侶的收入、求職的交通費、家中水電暖氣費、汽車保險乃至工會會費等，鉅細靡遺，卻通篇未曾問到任何與父母有關的生活負擔。

此外，根據國家發展委員會 2017 年發表的委託研究顯示，臺灣早在 2010 年就已有超過半數家戶規模屬於核心家庭（夫婦與未婚子女，或父母與已婚子女）；隨著少子女化和孩子成年、老去，「單人家庭」和「夫婦兩人」的家庭形態也大幅攀升，單親、隔代、獨居老人、中高齡老人等家戶更持續增加。

其中，越小規模的家戶，低收入占比越高，獨居者更有約 8 成落在最低所得分位。這不僅反映出弱勢群體面臨的不平等和勞動市場兩極化，也意謂著當代家庭的支持力道，早已不足以應付貧窮風險。

除了父母子女之間，勵馨基金會主任洪雅莉也在今年 9 月的記者會中指出，「家庭互助優先」的想像，並不適用許多暴力家庭。

「勵馨長年服務受暴婦女、家庭失功能，甚至是遭遇家內亂倫的人。她們的家人不但沒有幫助她們，反而是她們的傷害來源。」洪雅莉說：「臺灣在 1999 年就通過亞洲第一部《家庭暴力防治法》，讓許多婦女或被害人成功離開暴力，但她們離開後卻馬上陷入貧窮。」

「受暴婦女從進入庇護所到獨立生活，再到真正自立，平均需要 2 年，這 2 年是她們最需要經濟扶助的階段，許多人甚至在負債之下離開家庭，卻無法得到社會救助。因為她們的家戶所得跟施暴的配偶、包括已離婚的前夫收入一起計算，但這些錢根本不是她們能用的。」

在服務極端貧窮的無家者領域，公部門也直到今天還把協助個案「返家」視為其中一個可結案的「成功」指標。然而許多無家者和家人之間往往充滿創傷與複雜的糾葛。長年服務無家者的芒草心祕書長李盈姿在很多年前就已指出，臺灣社會應該「打破對家庭支持力的迷思」。

２有扶養義務，不等於有扶養能力

在許多爭論扶養義務的場合中，行政單位也經常提出《民法》來反駁，認為社救法只是框列了民法中部分有扶養義務的親屬，合理要求他們扶養自己的親人。

然而，民法對於扶養的概念並不限於金錢，還包括生活上的照顧，社救法卻只算收入和資產。例如，一個沒有經濟收入卻長期照料家中老小的家庭主婦，在民法中已經履行了一定程度的照顧責任；在社救法中，卻會被視為「工作人口」而被設算虛擬所得—— 其家務勞動的價值非但不被承認，還可能讓家庭無法獲得協助。

此外，民法設有扶養的優先順位（第 1115 條），也會考量親人的扶養能力，一定程度的減輕或免除扶養義務。即使進了法院，法官視情況也可能只判決子女需要每月負擔幾千元的扶養費。而社救法最受抨擊之處，則是直接把親屬賺來的「所有」收入，視為每個人都可以動用的錢。

「社救法把家庭總收入直接除以人數，是很抽象的預設，實際上每個人的需求並不同。」孫迺翊說：「法律的想像是子女賺了錢就該跟我平分，但子女還可能要付房貸、要養公婆，他們也有自己的扶養義務和各種負擔啊！」

事實上，從前述民間團體列舉的例子可見，「親人要不要養我、能養到什麼程度」往往不是個人可控制的。社救盟今年委託民調公司做的調查也顯示，有近 6 成民眾在家人出現經濟困難時，需要先能維持自己的身心健康和適切生活，才能提供家人照顧；只有近 3 成的人願意「犧牲自己，即使生活水準低於大多數臺灣人也要照顧家人」。

然而，現行社救法以「全薪」來計算家庭成員的「扶養能力」，無視個人薪資裡還包括房屋稅、地價稅、所得稅、房貸利息和社會保險（如勞健保）等「必要支出」，且剩下的「可支配所得」還得先拿來養活自己，才有力氣扶養別人。

更弔詭的是，現行法規在審查時，會寬鬆框列配偶和爺奶爸媽子女等 16 歲以上「同戶籍」親屬的收入和資產，等到真正要發錢時，卻嚴格要求以「實際同居人口」來計算。

也就是說，一個家庭可能同時被計入 5、6 個人的薪資、調查每個人的資產，最後平均下來就算真的通過審核，補助金卻可能只按 2、3 個人來計算。

民間訴求：例外條款跟不上現實，應修母法只計「同居共財」家人

社救法不當預設了比民法更嚴苛的扶養條件，在法規和現實日漸脫節下，多年來因此陸續進行了零星、補丁式的修正，增加了許許多多的「例外條款」（例如可排除入獄服刑、失蹤、服役的親屬等），種種例外多到孫迺翊直言「法律的原則幾乎被動搖」。

然而，這些例外在實務上似乎相當「難用」，只要有一點模糊地帶便形同虛設。臺灣社區實踐協會社工周千荷便舉例，其中一條說可以排除「沒有一起生活、也沒有扶養子女的特定境遇單親父／母」，意思是一個長年離家、沒有扶養子女的爸／媽，在成年子女申請救助時，理論上不應該被計入家庭總收入。

但實際上，「到底有沒有一起生活」在行政審核中是很難證明的事：「你要如何證明爸爸真的每天都沒回家？」周千荷苦笑說，這種例外如果沒有人實際上門訪視，很難證實。然而現行社會救助幾乎整個申請過程都是紙上作業，不僅導致行政官僚和一線服務團體長年對貧窮的認識出現鴻溝，申請人也不會有機會分辨親屬間的實質關係。

「在我服務的的個案中，大約有一半的人是需要國家救助但得不到協助的。」周千荷說：「許多單親婦女如果申請得到補助，每月只要多個 4000 到 8000 元，養小孩的壓力就會小很多。」

也因為連例外條款都不再能道盡世間家庭的百態（註 2），2010 年，社救法再度修法，決定性的「539 條款」（第 5 條第 3 項第 9 款）應運而生。這是我國濟貧法首次賦予社工透過現場訪視，來自行判斷「哪些親屬需要計入、哪些不用」的裁量空間。

註 2：你還相信「天下無不是的父母」？

2010 年，除了社救法大修，同年修正的還有《民法》（1118-1 條）和《刑法》（294-1 條），讓自幼受虐或並未得到善待的成年子女們，可以減輕甚至免除扶養義務，並且不會因此遭受「遺棄罪」的懲罰。顯示臺灣社會經過多年變遷，過往立法時深信的「母／父慈子孝」已遭動搖，必須修法才能適用現實。

這個立意良善的彈性條款，剛開始讓習慣「依法行政」的公部門無所適從，壓力反而倍增，甚至因此出現大量的扶養訴訟，只求有個判斷標準（註 3）。

「低收身分一過，能拿到的福利實在太多。」屏東社會處社會救助科長張佳樺說：「對申請人來說，這是一定要爭取的資格；對公部門來說，卻需要非常謹慎的守住（資源）。」

張佳樺還補充，某年屏東被媒體報導說是全臺倒數第 2 窮縣市（低收比例高），結果天天被議員質詢。「當你好好評估、勇敢做出裁量、受保障的人變多，外界不會覺得我們在『照顧弱勢』，只會質疑我們為什麼這麼窮。」

註 3：社政不知道怎麼審，乾脆全丟給法官

因為在審核上動輒得咎，過去很多年，社政單位時常棄守自己的行政裁量權，轉而尋求司法背書，明示暗示申請人先去打扶養官司，由此出現許多「求敗」的訴訟（父母提告子女應該扶養，卻希望法官判決子女不需要扶養，再拿這個結果去申請社會救助）。

法律扶助基金會律師朱芳君在今年 5 月的公聽會中指出，如今法扶每年接到的扶養案已高達 3000-4000 件，10 年來翻了 3、4 倍，已是法扶占比最大的類型：「包含當事人本身要花的時間、行政或司法救濟、社工的陪伴協助、法律扶助等，不但無法幫到貧窮的人，也對整個社會造成極大的負擔。」

這些亂象也讓衛福部去年底正式發函給各地方政府，明確禁止行政單位為了親屬認定而「鼓勵」申請人打官司。

周千荷也提到：「其實申請人自己並沒有權利發動 539 條款，社會局也不讓我們主動告知，只有很少數申請被拒絕的人會自己拿著法條去問。它雖然寫在法規裡，卻像一條被隱藏的資訊。」

在民間的反彈和陳情下，539 條款的使用率直到近年才開始慢慢提升。然而綜觀社救法親屬列計的種種問題，這個例外中的例外顯然還是治標不治本。

社救盟因此參考國際和相關研究，提出「同居共財」認定的訴求。也就是藉由專業人員的訪視，確實評估家人之間的「同住關係」和「扶養事實」，只列計真正彼此分擔家計、共同承擔生活的家人收入和財產。並且在扶養能力上，必須以親屬的實際能力來計算家庭收入。

臺灣社會福利總盟副主任劉威辰舉例，在韓國，不僅沒有虛擬所得設算，近年還因應整體家庭規模遽減而修法—— 從 1980 年到 2016 年，韓國的家戶平均人口從 4.7 人下降到 2.7 人，單人家戶占比更從 5% 上升達 25%，整整翻了 5 倍。

如同臺灣，韓國同樣有家戶人口越少、越可能落入貧窮的趨勢，因此在 2015 年修法排除了「沒有扶養能力的親屬」，只計入「所得達國人收入中位數以上」的家人，因此也減少了列計範圍。在這之後，40 萬家戶因此得到協助，其中有半數都是年長的貧困者。

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