徹底解決無家問題的城市:「所謂遊民,只是沒有地方住的人」/《上游思維》

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編按:究竟出版於 2021 年 3 月出版《上游思維:在問題發生前解決的根治之道》,作者丹.希思(Dan Heath)現任美國杜克大學社會企業精神推廣中心資深研究員,也是創新媒體教育公司「鑫科威爾」(Thinkwell)創辦人之一。他在書中借鑑了從體育、商業界到社會服務等各領域的案例,以令人難忘的故事帶出實用的見解,帶領讀者思考如何看見問題的根源,並嘗試在問題發生之前解決它。

本文節錄書中第 4 章〈如何集結對的成員?〉中的「徹底解決遊民問題的城市」。文中分析伊利諾州羅克福德市(Rockford)面對市內流浪的街友,如何透過思維轉變、住房優先理念、建立單一窗口、有效訪查、跨單位聯繫會議、減少源頭問題等方式重新擬定政策,有效在極短的時間內,終結市內退役軍人無家可歸的問題。

值得注意的是,文中可見羅克福德市重新將遊民問題定義為「居住問題」,相關業務直接歸屬於「住房部」(相當於臺灣掌管居住的單位,例如臺北市的都市發展局,或新北市的城鄉發展局)。相比於臺灣將街友視為帶著各種個人問題、需要救助的社會弱勢,相關業務由各地方政府社會局處(社工科或社會救助科)執掌,且和住宅部門幾乎各自為政,其背後意義和所能提供的服務都很不同。

註:本文依循原書臺灣版使用「遊民」中譯,即臺灣近年來常出現的「街友」一詞,且臺灣公部門文書與相關法令至今依然使用「遊民」稱呼無家可歸者,因此保留此中譯用法。

撰文/丹.希思(Dan Heath) 美國杜克大學社會企業精神推廣中心資深研究員
譯文/廖亭雲

位在芝加哥西北方約 145 公里的羅克福德市(Rockford),在 2007 年金融海嘯後人口就不斷減少,2018 年時大約只剩 15 萬人。許多人為了追求更好的機會而離開。

時任羅克福德市市長的莫瑞賽(Larry Morrissey)曾說:「我們都對平庸上癮、對失敗習以為常,常常互相指責、彼此怪罪。」在他眼裡,遊民問題是這種失敗主義的象徵。

然而到了 2015 年 12 月 15 日,羅克福德市卻成為美國第一座有效終結當地退役軍人無家可歸問題的城市。自莫瑞賽初次上任至今已在遊民問題上蹉跎了 9 年,直到 2015 年初才下定決心改變,為什麼卻能突飛猛進、用不到一年的時間大獲成功?

所謂遊民,只是沒有地方住的人

第一個改變是心理層面。羅克福德的社區服務總監珍妮佛.耶格是解決遊民問題行動的主要領導者之一,「首要步驟就是相信自己能做到。這並不簡單,這是很巨大的心態轉變。現在的重點其實不是處理問題,但我們一直以來都是抱持這種心態。我們得終結問題。」耶格說。

完成住房部的訓練後,羅克福德團隊在解決退役軍人遊民問題的過程中,在 3 個關鍵層面上有所轉變:策略、合作方式和資訊的運用

賴瑞.莫瑞賽(Larry Morrissey)。圖/YouTube Built for Zero

改變策略是為了採納「住房優先」(Housing First,或譯為「居住優先」)的做法。在過去,取得住房機會就像掛在遊民面前的紅蘿蔔,以此鼓勵他們接受藥物濫用治療、心理疾病治療或職業訓練,以解決自己的問題。背後的概念,是要求無家可歸的人用自己的力量爭取住屋。

「住房優先」則翻轉了這個順序,認為幫助遊民盡快有房可住應該是第一步驟,而不是最後一步(編按:亦即無條件優先提供居住空間,再著手解決其他如求職、戒癮、健康、債務等困境)。耶格說:「我不再把這些人當成『遊民』,而是『沒有房子的人』。所謂遊民,追根究柢就只是沒有房子可住的人,他們遇到的問題和有房可住的人一樣⋯⋯只是有房子的人能馬上開始處理其他問題。」

單一窗口全盤檢視,讓最脆弱的人優先得到協助

隨著「住房優先」策略而來的,是合作方式的轉變,羅克福德市採用的方式稱為「協調入口」。

市政府平時有多種選項可提供住屋給無家可歸的人,包括支援性住宅、過渡性住房、庇護所等,而平常與這些人互動的機構類型也有很多種。各位不如想像成一間擁有 7 個不同櫃檯的飯店,每個櫃檯都各有政策,規定哪些對象可以訂房,又能住多久之類的。據耶格的同事安琪.沃客(Angie Walker)的說法,這就是一套雜亂無章的系統:「每個人只顧著在自己想要的時間接收自己想接收的對象。」

然而現在,沃客說:「我們這裡就是單一窗口。如果你現在無家可歸,需要一個可以生活的空間,就來這裡尋求協助。」協調入口的優勢在於,前線人員可以仔細評估想取得住房的對象,也可以決定優先順序。

在原本雜亂無章的系統中,取得住房的對象通常都只是率先提出要求的人── 更糟的狀況是,這些對象是最容易安置的一群人。由於許多從事遊民服務的組織所獲得的獎勵多半依他們安置的人數而定,自然會刻意挑選最不麻煩的對象來安置。

因此,現在新的要求是:先安置最脆弱的一群人,也就是最迫切需要住宅的對象。

有效訪查善用資料,建立跨單位協作方法

這時候,就需要做出最後一項改變── 資訊的轉變

先前,羅克福德的住房安置團隊每年會執行一次「任意時間點」的遊民人口統計,以符合住房部的規定。這項調查的統計方法是,在選定的那一天探訪區域內所有的遊民收容所,並且計算收容人數。「然而根本沒有人會走到街上,實際算算有多少人露宿街頭。」

Photo by Jon Tyson on Unsplash

沃客表示,她在接下統計工作後,解決了這個問題:從一年一次在「任意時間點」執行的數人頭作業,進化成「以姓名建立清單」。

這份清單是對羅克福德地區所有遊民進行的即時統計,在 Google 文件中依姓名列表,其中記錄的資訊包括統計對象的經歷、健康狀況,和「上一次的目擊地點」。接著,羅克福德的各單位,包括退伍軍人事務部代表、消防部門、醫療與心理治療體系、社福機關等,每個月都會舉行 1-2 次會議討論遊民問題,並在會議中針對這份名單上的特定對象進行討論。

沃客說明她通常是怎麼在會議上開場:「我會說:『約翰.史密斯,今年 32 歲,聲稱自己因家暴離家。上次他說自己和朋友在一起,在場的人最近有看到約翰.史密斯嗎?』」

這時消防部門可能會說:「喔,我們上個星期把他送到醫院了,所以他可能還在住院。」接下來心理治療團隊可能會說:「不過 2 天前我有在橋下看到約翰。」而當地遊民庇護所「木匠之家」的工作人員也許會補充:「這幾天約翰有來領午餐。」

最後,團隊會研擬出一套計畫:「好的,木匠之家,你們應該是最常看到他的人。可以請你們注意一下他的狀況,找出他待在哪裡和需要什麼嗎?另外也請讓他知道,只要他準備好了,我們可以提供住處給他。」

其實過去就舉行過這類的會議,但加入名單運用後卻徹底革新了會議效果。莫瑞賽指出,過去的會議一直是「抱怨大會」,「大家圍成一圈,然後不停說著哪裡出了問題。」耶格則形容現在的會議:「氣氛很活躍。資訊本身感覺就像是某種活生生的生物,因為它不但會說話,而且是對我們說話:『你們必須關注這一點,你們必須想想這一點。』」

重新調整既有資源、合作方式與目標,也能達到巨大改變

羅克福德採用上述流程後,在 2015 年安置了 156 名退役軍人,後來更達成所謂的「功能性歸零」(functional zero)。功能性歸零指的是在街頭的遊民人數,低於該城市每個月的住房安置數。

舉例來說,假設一座城市每個月有能力安置 5 名無家者到固定住處,但社區中只有 4 人流落街頭,就表示這座城市仍然維持「功能性歸零」(如果 4 個人都有意願入住,那也辦得到)。這個概念並不是在鑽漏洞,只是要確認「真正歸零」有實現的可能;至少目前是如此,畢竟將來還是可能會有人不幸流落街頭。

重點在於,即便有新的遊民出現,這座城市仍可以迅速安置這些人口,因為這套體制確實有效。

2017 年,羅克福德實現了長期的無家者功能性歸零。這座城市經歷了巨大的改變,但它所有的條件幾乎都和以前一樣,包括參與解決遊民問題的人員、可運用的資源,以及這座城市的大環境。

只不過是改變了合作的方式,改變了引導眾人合作的方針,行動就因此發揮出絕佳效果。

沃客坦言:「每一天都很辛苦。安置作業很辛苦,面對房東也很辛苦,有時候還會和客戶吵架,和不同的機關吵架。簡直是苦戰,我的每一天都像這樣,但如果是為了終結無家可歸的問題,這一切好像就值得了。」

降低源頭問題,避免新的人落到街頭

沃客和耶格接著開始著手處理遊民「流入」的問題,也就是要減少「變成遊民的人數」。這是很棘手的事,不過他們已經鎖定了關鍵施力點:減少租屋收回(出租人/房東收回租客的房屋)。

在羅克福德部分社區,租屋收回率高達 24%。2109 年初,羅克福德市政府推動試行計畫,在發生緊急租屋收回事件時,由政府擔任租客和房東之間的調解人。在某些案例中,市政府會為租客和房東協調新的租金支付計畫;有時市政府也會替租客支付租金,畢竟付出 1、2 個月的租金,比重新安置無家者更符合經濟效益

耶格的報告指出,試行計畫已經讓因為租屋收回而無家可歸的人數減少了 3 成。現在的羅克福德正在往更上游(問題的根本)邁進,他們追求的不是快速採取行動,而是努力讓更多人持續住在原本的住所


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