【專題】1. 有床位沒有生輔員,兒少何處去/安置機構的照顧人力在哪裡?

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3 月 3 日,民進黨不分區立委吳玉琴率老人福利機構協會、勵馨基金會、社福總盟等代表召開記者會(參考:記者會逐字稿),會中勵馨基金會要求突破 12 小時工時上限,並指出生活輔導員(生輔員)照護現場的排班困境。

我為此採訪了多間安置機構及其生輔員,欲探究生輔員真正的心聲。卻發現要了解生輔員,必須先了解其勞動場域,也就是臺灣兒少安置機構的現況。

會進入安置機構(有些稱之為「中途之家」)的個案有 2 種可能(註 1)。一種是 18 歲以下少年/女觸犯輕罪、微罪(恐嚇、暴力、吸毒、竊盜、逃學等)或合意性交(刑法第 227 條、所謂的「兩小無猜條款」),經司法單位裁定安置,「強制」其進入安置機構 2-4 年,予以矯正、教育與輔導;另一種則是各年齡層皆有,受到暴力對待或需緊急保護之個案,經通報或自行申請後,由社政單位介入評估,經討論後訂定安置處遇。

受安置者進入安置機構後,核心的照顧者即為 24 小時輪班待命的生活輔導員,其職銜名稱隨著受照顧者不同而有差異,如照顧 6 歲以下兒童者稱為保育員,照顧 6-18 歲少年/女者稱為生輔員,照顧身心障礙者稱為教保員等。

生輔員,安置機構的核心照顧者

生輔員是安置機構的第一線從業人員,其勞動現場並不輕鬆。從早上起床便開始照顧兒少、接送上學、課業輔導、備三餐,同時負責陪同就醫、帶團體活動、安排就寢、情緒與衝突處理等。在某些型態的機構中,生輔員的情緒勞動強度特別高,例如安置受暴者的緊急庇護中心,或由司法單位裁定安置的青少年團體。前者必須日夜面對、處理受暴者的身心情緒問題,後者則有青少年難以控制的外顯行為問題(打架、霸凌甚至性侵等)。

「受傷的人並不好相處。」勵馨基金會某收容受暴婦女中心的生輔組長說:「你必須讓她們在這裡呈現出最真實的樣貌,否則根本沒有空間跟她們對話,然而那真實的樣貌相處起來並不容易,因為這些婦女在過去並沒有被好好的對待或信任,許多人與人之間的相處都需要從頭來過。」

某不願具名之少年安置機構管理者小賀(化名)也表示,其院內少年動不動就會破壞機構設施、與同儕起衝突、對生輔員叫囂、飆髒話,有些年紀小一些的則連衛生習慣都尚未建立好,包括刷牙等日常小事都要從頭教起。

圖片來源/https://goo.gl/d55RO1

兒少安置機構在推動之初即被期待為「像家一樣」的地方(註 2),具有家庭照顧、保護與提供專業服務等功能,而非以監禁為目的。也因此,除了生輔員,安置機構還會依規模大小編制有社工、特教專業人員、輔導諮商人員、醫護人員等。

生輔員和機構內的社工在工作內容上雖然緊密交織,但還是有所區隔。「正常情況」下,社工人員多半毋須 24 小時輪班,6、7 點後即可下班,平日負責接案、開案、訂定處遇計畫、提供個案法律諮詢、安排就醫、輔導、參與安置業務規畫與發展、為個案連結資源等。

生輔員則需負責日常作息與飲食照顧、情緒陪伴、休閒娛樂安排、幫助建立良好生活習慣等。衛福部在機構設置標準中明確規定機構內 6 歲以上兒少,每 6 人需編制 1 名生輔員(1:6);安置難以矯正之兒少或未婚懷孕之婦嬰,每 4 人需編制 1 名生輔員(1:4),而社工的編制則為每 15-25 人 1 名(1:25)。

然而,這樣的人力比究竟是否合理?

社政法規跟不上勞基法

臺灣半數以上安置機構,幾乎都有宗教背景。設立之初多半本著慈善與愛心之名,將社會弱勢集中照顧,對於經營成本、財會規畫、募款專業、社政法規等所知甚少,遑論是勞動意識。多數機構在人力編列上依循社政法規的人力比來配置,僅管法規明定的是每 6 人「至少」配置 1 名生輔員,卻未指名這究竟是總照顧人力比,還是「同一時段」的人力比。

假若某一安置機構收容 20 名兒少,按 1:6 人力比來計算(未滿 6 人以 6 人計),只需僱用 4 名生輔員便已符合社政法規。然而,如前述所說,兒少與安置個案身邊不可一刻沒有生輔員在,故此 4 名生輔員若要能符合勞基法合理休假、輪班(生輔員適用 84-1 條,工時上限最高為 12 小時),甚或生病請假,便需要額外人力來頂替與排班。換句話說,此機構實際所需人力理應是 8-10 人,換算人力比幾乎高達 1:2。

有床沒有人,床位何在?

然則,衛福部沒有這樣的勞基法意識。日前南投某評鑑丁等之基督教機構爆出性侵與長年暴力體罰之事,其問題源頭在於嚴重超收。亦即,原本設立之初僅申報通過 19 床,卻超收最高至 106 人,平時則常態性維持在 70-80 人。在人力比過低的情況下,面對滿屋子外顯行為問題嚴重的青少年,管教遂被迫日趨嚴厲,終而跨越了暴力的界限,並在無足夠人力監管下,爆發集體性侵而遭偵辦。

事發後,衛福部揮舞著全臺安置機構設立之初的「核定床位數」減去現有安置人數,面對媒體緊咬質問,澄清全臺還有 333 個空床位,並強調司法單位理應將此超收機構之少年移轉安置。然而,這 333 個「空床位」究竟在哪裡?

「衛福部不斷打電話來要我們多收孩子,可是我們就是沒有人啊!沒、有、人!」小賀說,其機構自多年前設立至今,收容人數一直達不到最開始申報之核定床位的一半以上,因為「找不到生輔員」。

換句話說,全臺 333 個空床位按理依 1:6 的人力比,最少需要 56 名生輔員,這還是在 56 名生輔員都 24 小時「不輪班、不休假、不生病」的狀態下。如果要符合勞基法,其所需人力將達百人以上。衛福部高喊空缺高達 333 床,然而這上百名生輔員找不到,這些「空床位」根本毫無意義,這些少年依舊無處可去

人力比不對,補助如何到位?

「政府的人事補助,每個生輔員補助 8000 元,但這還是以衛福部所訂的人力比來計算。」芥菜種會執行長吳小萍說。其所屬的安置家園連續數年拿到評鑑優等、甲等,卻依然對人力稀缺叫苦連天。

吳小萍解釋,假設機構收容 20 名兒少,社政單位會以其訂定的 1:6 人力比來計算補助(未滿 6 人以 6 人計),亦即僅補助 4 名生輔員共 3.2 萬元;然而實情是,為了符合勞基法,讓這 4 名生輔員得以合理休假、輪班,機構必須請 8-10 人,才有辦法照顧 20 名兒少。換言之,民間機構不僅必須自行補足其 4 名生輔員的薪資,還需自付其餘 4-6 名生輔員的全額薪資。(現行生輔員薪資依任用資格與年資不同,從 2.8 萬至 4.2 萬不等,多數維持在 3 萬元出頭)

「就算你找 10 個人來做、來符合勞基法,他們還是只補助 4 個人而已!」吳小萍深感不解,當機構為了合乎勞基法而將人力比排到 1:3 甚至 1:2 時,社政主管機關還在用 1:6 來計算人事補助金,「難道政府自己來做,就可以用 1:6 的人力,並且用 8000 元找得到生輔員嗎?

兒少安置費 10 年不變,法定社會保障成慈善做公益

除了人事補助金,另一個掐緊民間安置機構咽喉的則是兒少安置費用。

「無論是司法單位還是社政單位,他們給我們的補助就是每個孩子 1.5-1.8 萬元。這是超過 10 年前的行情了,物價都上漲多少了!而且每個孩子的處遇成本不一樣,有的孩子有身心障礙或毒癮,所需介入輔導的成本更高,補助竟然也還是一樣。」

小賀表示,其機構計入學費、硬體維護、餐費、輔導與活動等開銷,平均每個孩子每月最低成本逾 3 萬,補助卻只有一半。「所謂的『司法安置』或『社政安置』,不就是國家的法定責任嗎?我們在做的是國家本來就要做的事,何以還必須自籌達一半的經費?

依小賀所言,機構自行募款是各憑本事,理應出於各機構自己想提供更好、更完善的服務所用,而非連最基本的生存需求都要自己想辦法。「我們不像老人機構或其他照護型機構,可以跟家屬收費,或有醫療給付可以請領。我們除了募款,所有費用都是跟司法或社政委託單位收的。他們只給我這些錢,卻要我付更多錢給工作人員,這之間的差額全由民間機構自己想辦法,非常不合理。我雖然是慈善機構,但我服務的是孩子,不是政府!

吳小萍也進一步指出,孩子如果不送安置機構,轉而送到寄養家庭,則每個月可拿到 1.9 萬到 2.3 萬不等的補助金。「寄養家庭的申請資格較安置機構的生輔員來得寬鬆許多,補助金額卻高於安置機構,道理何在?」

「過往我們就一直無法符合基本的勞基法,現在為了要符合勞基法,許多單位動輒就得增加幾百萬的成本。」小賀苦惱的說:「某安置機構有算過,光是生輔員要符合勞基法,他們一年就要增加 600 萬。我們則必須增加 1200 萬,我不可能生得出這麼多錢!」


接下篇:
2. 低薪、勞動強度高,有錢也找不到的生輔員/安置機構的照顧人力在哪裡?
3. 夜間待命「陪孩子睡覺」,究竟算不算工時?/安置機構的照顧人力在哪裡?
4. 勞資無法團結,性侵、暴力與過勞何時止息/安置機構的照顧人力在哪裡?


註 1:根據衛生福利部(衛福部)「兒童及少年福利機構設置標準」,「安置機構」之服務範圍從 2 歲以下的托育服務、早療機構,到收容 18 歲以下特定情形之兒少(逃家、行為需矯正、需緊急保護、家庭遭逢重大變故、受虐、無依、身心障礙等)及受暴女性或長者等皆有。

註 2:「兒童及少年福利機構設置標準」規定,安置機構必須能提供生活照顧、心理、行為、課業、休閒、就業、親職等輔導,以及衛生及性別教育,並且培訓受服務者的自立生活能力及分離與返家的準備。


本文原刊載於 NPOst 公益交流站,於此收錄於原作者作品集中。 

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葉靜倫

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