從日本 311 震災，看重大災難後 NGO 的整合與支援
活動：緊急救援的評估、測量與責信工作坊
時間：2016 年 5 月 12 日（星期四）9：00 － 17：00
地點：臺北場／大坪林聯合辦公大樓、臺南場／成功大學光復校區
主辦：賑災基金會、臺灣海外援助發展聯盟（Taiwan Aid）
主講人 1：松尾沢子
於國際合作領域工作超過 20 年，曾任職於日本國際協力機構（JICA）及經濟暨合作發展組織日本代表處（Japan Delegation to OECD）等政府機關。現職為日本國際協力 NGO 中心（JANIC）能力建構組組長。
主講人 2：黃文忠
曾於香港紅十字會擔任國際賑災與服務主任、世界展望會中國辦事處項目辦公室主管，於國際賑災領域上有豐富經歷。目前任職於香港樂施會，人道救援項目質量與能力發展統籌。
主講人 3：李寶琪
於 2013 年加入香港樂施會，在國際項目部任職人道救援及災害管理項目幹事。負責管理人道救援及與社區備災和恢復的項目，並與各地樂施會溝通，共同制定項目策略。
編按：臺灣和日本一樣是地震頻仍的國家，除了政府單位，民間救災體系如各領域 NGOs 也需要具備即時反應的能力。臺灣海外援助發展聯盟（Taiwan Aid）此次與賑災基金會共同舉辦「緊急救援的評估、測量與責信」工作坊，即請來日本國際協力 NGO 中心（JANIC）能力建構組組長松尾沢子女士，以及香港樂施會（Oxfam Hong Kong）資深專家黃文忠先生與李寶琪女士，共同分享重大災難時的反應經驗。
「舉辦這樣的分享，並非因為預設國家將頻繁發生災難，而是無法忽視預防的必要性。」Taiwan Aid 理事長王金英說。
2011 年的 311 大地震，對日本來說是少見的複合式災難，包括地震、海嘯、核災陸續襲擊。過去，在國際間，像日本這樣的已開發國總扮演著出隊救災的角色，例如菲律賓風災等，極少需要接受國際援助。然而，311 的可怖無以衡量，超過 1.5 萬人死亡，6152 人受傷，146914 人被徹離，直至 5 年後的今天尚無法返家。
這場災難，彷彿一記警鐘敲醒了日本。政府第一次意識到或許是時候接受外部援助，民間 NGOs 則無論規模大小，各組織第一次發現，自己平時並沒有做好足夠的準備。
重大災難後的官民意識
日本雖然有些大型、跨國的 NGOs，但整體看來有 8 成左右還是屬於年經費低於一億日元（約 3000 萬臺幣）以下的中小型 NGOs。在所有 NGOs 中，有 6 成以上是以教育服務為主，其次是健康與鄉鎮發展，彼此之間缺乏足夠的橫向連結。
311 發生後，有 4 成左右的 NGOs 在 3 天內即起行動，6 成左右在 10 天內進駐。超過 500 個專業計畫與支援在各個不同的領域實施，包括物資、食物、醫療、心理支持與衛教。除此之外，也有人在災區提供洗衣機、電視機等，因為他們相信，讓災民的生計和生活能維持在災前的水準，是很重要的一件事。
在緊急事故中，NGO 強調的是將事情做對，所謂的「對」，旨在遵循人道、公正、透明與獨立，但同時，每個組織也都希望能同時結合自身任務、願景與價值，因為在巨大的結構網中，每個 NGO 都還是由獨立的個體所集合而成。
先有了這樣的共識，再依救災指南來檢視自身行動，才有辦法把事情做對。
如今，更多的標準和機制都在 311 之後陸續被建立，NGOs 也開始重視是否能完整回應災戶需求。香港樂施會的黃文忠說，在災難中，除了做災害管理，也必須講求長遠的發展。因為當一個社區逐漸發展起來後，災害是其中一個使其發展倒退或停止的因素。
政府的積極功能
任何尚未失能的國家，即使人民再不滿意，政府在重大災害中都扮演著至關重要的角色。尤其許多重大災害中，當災民於短時間內大量產生，物資需求無限擴大，許多地方政府便幾乎處於半癱患狀態，平日的準備更形重要。
日本政府早在 1995 年芮氏規模 7.3 級的阪神大地震後便修改 NGO 法，2011 年 311 大地震後，更火速修訂災害對策基本法，主要針對四大方向：
- 提昇大規模災難中的應變能力
- 給予受災者及社群更好的回應，將受災戶視為整個救災的核心
- 在災害前就做好訓練，提昇在地能力、原住民知識與技巧，以及準備的方法
- 檢視並修正災害應變中心的角色及相關功能。包括在重建階段聯結各非政府組織及在地公民團體、個人志工等
第四點是關鍵性的提醒，脫離過去一味交給災害應變中心的思維，除了非政府組織、非營利組織、本地企業等，還納入在地社區組織（CBO）。同時，日本政府也在 311 後調整了想法，認為「必要的時候」，國家還是需要國際間的援助，可以適當開放。
民間團體的整合與支援
與此同時，各民間團體仍然缺乏一個永久性的單位來持續聯結、做足日常準備。於是在 311 後，日本公民社會決定成立災害志願行動組織（JVOAD，Japan Voluntary Organizations Active in Disaster）。JVOAD 的工作包括日常培力、國際連結及緊急應變，尤其是在災害時提供資訊給想到災區服務的個別志工。這個組織在今年 4 月 16 日的熊本地震中也起到一定的作用。
除此之外，於 1987 年就成立的日本非政府組織國際合作中心（JANIC，Japan NGO Center for International Cooperation）也扮演舉足輕重的角色。JANIC 平時負責協助日本 NGOs 與國際接軌、進行各組織研究、扶植新組織、舉辦全國性會議等。也因為平時擅長的並非救援整合與協調，因此在緊急災害中，JANIC 的角色並非直接援助，而是以後端支持為主，包括資訊收集、資源整合、救災倡議與經驗資料建置等。
同樣的改變也發生在 2008 年中國四川的汶川大地震之後。汶川地震造成 69207人死亡，18222 人失蹤，374176 人受傷，共 4624 萬人受災，影響遍及四川、甘肅、陝西省的 417 個縣、4656 個鄉鎮、47789 個村莊，四川重災區受災人口更高達 3224 萬。
在汶川地震後，中國社會的許多本土 NGOs 應運而生，本地基金會則開始壯大，積極參與人道救援工作。搜救隊伍則逐漸轉型，開始參與海外救援，包括尼泊爾地震、菲律賓的海燕風災等。
災難中的官民協力
直屬於日本外務省（相當於臺灣的外交部）、成立於 2003 年的日本國際協力機構（JICA，Japan International Cooperation Agency），一向以培養人才、溝通第三部門與政府為宗旨。在 311 救災行動中，有超過 7 成的 NGOs 深切感受到人力資源的潰乏，JICA 便跳出來幫忙整合專業人力，為民間 NGOs 提供人力資源。
汶川地震後，樂施會也與中國國務院扶貧辦（國扶辦）外資項目管理中心及中國國際扶貧中心，簽訂協議，以彌補國家資金的不足，並引進國際間的災後重建方法，同時摸索新的重建模式。樂施會因此得以在 80 個受災村中各投入 100 萬人民幣，扶貧辦則另外投入 50 萬元。樂施會同時與四川、甘肅和陝西 3 個省的數十個民間機構合作進行重建計畫，加強橫向連結。
2013 年的菲律賓海燕颱風，讓 1400 萬人受到影響，造成 8000 人死亡，超過 400萬人無家可歸。樂施會也在災後與居民合作，透過問卷調查與長期訪視，對政府的重建和搬遷計畫提出建言，了解災民的實際需求。同年的四川雅安地震，更由當地社區村民、政府與樂施會三方參與所有的重建專案，包括設計、管理與驗收。
媒體的角色
樂施會的李寶琪說，重大災難因為新聞性夠，常吸引大量媒體爭相報導。然而世界許多地方其實有許多慢性的災害，如旱災、聖嬰現象等，都長期缺乏媒體關注。民間團體能做的，就是在平時與媒體保持良好的溝通，並且在災害尚未演變至非常嚴重時就先盡可能爭取公眾注意，以避免傷害惡化。
松尾沢子則強調，媒體在災時能提供即時、準確的資訊，也能協助做紀錄和深度的分析，但災難發生時經常因此出現倫理問題——媒體會強調「人人都有知的權利」，卻因此向受災戶探問過多的隱私，甚至危害救災重建。
松尾沢子也提到，日本政府在 311 震災中，指定 NHK 電視臺為官民通訊重要媒體，然而大部分的 NGOs 卻不知道 NHK 的這種角色。媒體和 NGOs 缺乏良好的連結，也不知道如何合作，非常可惜。
「NGOs 在進入受災區時，都盡量達到自給自足，不再造成災區多餘的負擔。我認為媒體也應該要這樣自律。」松尾沢子補充說，媒體和 NGOs 的出發點本身已經不同，媒體想的是收視率，NGOs 想的是服務使用者，這是極需要取得共識的歧異點。
本文原刊載於公益交流站，於此收錄於原作者作品集中。
