打造為所有人開放的包容城市:當社福制度失靈,我們如何容納多元與差異?

這篇不能只有我看到

編按:東亞包容城市網絡(East Asia Inclusive Cities Network,EA-ICN)由臺灣、香港、日本(大阪)、韓國(首爾)4 地學者與民間團體發起,關注居住困境與底層弱勢,自 2011 年起每年輪流在 4 個城市舉辦工作坊,交流研究成果與行動經驗。

臺灣由 OURs 都市改革組織芒草心慈善協會最早發起推動,今年亦由芒草心於 8/16-18 在臺北舉辦國際交流工作坊。工作坊主題除了每年的重點「居住政策」,亦響應臺灣近年日益高漲的、修正《社會救助法》的呼聲,探討各國的扶貧制度、貧窮現象與多元族群處境,同時透過研討會和參訪等設計,交流社會創新計畫。

今年,ICN 和《多多益善》合作、支持本篇報導,邀請每個人從城市設計與多元社會的角度,理解「包容城市」(Inclusive City)的意義。

2022 年 2 月,臺北市萬華區廣州街巷弄裡升起蒸騰熱氣。由在地團體芒草心慈善協會設立的嶄新沐浴空間「香香澡堂」,潔淨、溫暖、免費、安全、無障礙,並且面向整個社區、開放所有人使用。

萬華老城區向來聚集露宿或寄宿營業場所的貧困無家者,對他們來說,洗澡向來不只是個人衛生或健康問題,還是修復身心的魔法。做不下去的工作、飢餓的夜晚、揮之不去的過往、街頭粗暴的對待……人在身心舒爽、怨氣和髒汙從身體和心靈洗淨後,好像都可以過去。

社會性基礎設施與多樣性,決定群體的韌性

將近一年半的運作試行,香香澡堂雖秉持「無差別」開放使用,還是逐漸長出它的樣貌。每月澡客從 35 人爆增至 1200 人,年齡大多偏高(55 歲以上),除了街頭露宿者,還包括平時較難見到的身心障礙女性,以及通勤族、流動工人,或是居無定所、睡車上的車床族,以及周遭蝸居的貧戶等。

如同韓國的汗蒸幕、日本的錢湯、冰島的地熱泳池,公共沐浴空間還讓不同的人在這裡卸下防備、敞開心房,提供市民自然相遇的場所。舉凡八卦閒聊、物資集散、弱勢關懷,乃至志工與實習生、社工與澡客,甚至附近的觀光客與背包客,都在這裡共同成為包容城市(Inclusive City)的一景。

「我現在介紹澡堂,都會說這是我們回饋萬華的空間,因為無家者雖然沒有家,也是在這座城市裡生活的居民。」香香澡堂店長江孟薰說:「很多萬華在地居民都滿感動的,說他們小時候沒有這樣的地方,長大後發現萬華變了很多,覺得有這樣的地方很好。」

香香澡堂的門口,設有無障礙斜坡道,開放所有人進入使用。圖/取自香香澡堂 FB

香香澡堂的多元開放,實踐了《沒有人是一座孤島》一書中,作者艾瑞克.克林南柏格(Eric Klinenberg)強調的、一個包容社會所需的「社會性基礎設施」(social infrastructure)精神。

有別於水泥鋼骨、巨型公共工程、國家建設等冰冷的「灰色基礎設施」,社會性基礎設施是擁抱所有人、不以身分區隔彼此、不排除異己的重要存在。從人行道、公園、社區花園等綠色空間,到圖書館、公共泳池、教會等聚集地,都可能包羅其中。

這些空間能在日常生活中支持社區運作、強化人際連結、提升社會信任,也是創造並提供多元群體聚會的場所,更是「形塑民眾如何互動、學會以文明態度看待差異」的地方。

豐富的社會性基礎設施足以修復分裂的社會,也和消費性的營業場所截然不同。書中一位受訪者以公共圖書館為例,傳神說明其中差異——

「在星巴克,人們認為顧客要買了東西、消費一杯咖啡後,才會有所提升;而圖書館則認為你已經夠好了。它相信給你機會自我教育,你就能自己追求進步。」

「那不僅僅是有沒有能力消費的問題。窮人就算偶爾買得起一杯咖啡,光是身在咖啡店裡,就會被店家驅趕。」

臺大建築與城鄉所副教授黃麗玲則指出,近代城市常用很多程序來區分人群,例如教育體系的場所劃分、土地使用分區規範甚至房屋產權等,讓每個人逐漸只能接觸到同質化的人,「空間形成一種過濾器」,使社區的混雜性、異質性逐漸降低,階級流動越發困難。

而社會性基礎設施的重要功能,便在於促成不同的人自然接觸、彼此理解,由此發展地方感與歸屬感,讓每個人能擁有情緒上的支持系統、培養應變危機的能力。克林南柏格的研究也指出,社會性基礎設施一旦退化,人便會遠離公共場所,老弱容易孤立、犯罪率增加、公民參與薄弱、社會信任下降。

示意圖/新北市立圖書館總館;取自新北市立圖書館網頁

「從人類生態學來說,群體的多樣性是維持韌性的關鍵。」黃麗玲解釋:「多樣的人會產生彼此的連結,由此發展自己的資源共享方式,就像萬華的培根市集一樣(由十多個在地服務團體串聯舉辦的手創市集)。」

「參與社會性基礎設施的人越多元,越能成為韌性系統的一部分。」

士紳與內城,包容城市的光和影

和香香澡堂同樣具備高度連結功能的,還有萬華忠恕社區的「一碼村」再生基地。這是一個提供二手物交換、修復與弱勢就業,不定期舉辦各種活動的開放空間,自 2019 年起陪伴多元群體發展,如今已成為綠意盎然的社區據點。

一碼村和香香澡堂這類的包容性存在,對數十年來老弱貧病聚集的萬華來說,別具意義。

70 年代後期,英美和歐陸因商業化與人口外流,許多城市都出現了低收入人口聚集、犯罪率上升、種族衝突與社會問題集中的「內城」(inner city)區。在日本,許多內城更開始出現工廠外移和地區經濟停滯等問題,大阪的內城面積甚至超越東京,直到進入 2000 年後,人口還在持續減少。

彼時的日本和歐洲國家,已開始針對社會變遷修正社會福利方針,英國和法國將「促進社會包容」列為政策目標。日本更開始關注泡沫經濟後暴增的無家與貧窮者,中央政府在 2000 年底劃時代的開始探討並引入社會包容性概念,決心正視當時官方社福體系無法承接的數百萬脆弱群體。

此後 10 年,隨著社會安全網概念的擴張,從大阪的西成區和東京新宿開始,北起札幌、仙台,西至横浜、名古屋、北九州、福岡等市,日本全國各地陸續開展了遊民自立支援中心、街頭外展工作(街訪);北海道到南沖繩地區也開始發展「支持性居住」(supportive housing)服務。

這是由政府和民間團體(NGO)提供廉價住房、優先穩定居住(housing first),再結合生活、醫療、就業等支持的服務。2015 年,隨著《窮困者自力支援法》頒布,以居住庇護和生活支持為中心的「臨時生活支援制度」正式推行,2017 年甚至進一步出現了「居住安全網」(housing safety net)概念,國土交通省提出了相關法案,其他法規亦同步強化了居住支持。

日本國土交通省文宣上,解釋什麼是「居住安全網」:由地方住房支持委員會,針對身心障礙者、高齡長輩、低收入戶等經常在租屋遇到困難的群體,提供便於尋找適合住所的網站,以及入住後的生活諮詢。圖/擷取自居住安全網網站

若單以街頭的露宿者來看,日本在 2003 年初次調查時,總人數超過 2.5 萬人;到了 2022 年,全日本遊民人數已劇減 85%,降至 3448 人,幾乎和臺灣相當。然而日本的總人口卻是臺灣的 5.4 倍(1.2 億人),顯見脫貧政策在 20 年間取得巨大進展。

政策背後的重要推手之一、大阪市立大學名譽教授水內俊雄(Toshio Mizuuchi),是東亞地區極具代表性的社會地理學家,長期深耕無家研究與行動。他在此次受訪時提及「內城」概念,強調一個具包容性的城市,不僅要能同時迎合士紳化的發展(如炫麗的高樓大廈和經濟成長),也要能容納內城的存在—— 如同大阪的西成、東京的新宿或臺北的萬華。

「這就像城市的光和影。影不見得是不好的一面。相反的,內城的再生能促進社會融合,讓不同需求和條件的人,都能在這裡共融。」水內俊雄說:「士紳化與內城同時存在,對城市的發展具有重大意義。」

事事等政府,不如自發性的社區支持

在日本的經驗中,除了貼近實務需求的政策,活絡的各地 NGOs 也是重要的公民力量,如同萬華如今百花齊放的各類型團體。多元彈性的民間組織突破了官僚的種種限制,非營利的初衷更避免了資本市場的惡性競爭,讓社區能發展出在地的支持網絡。

在地網絡能讓細小的問題浮現,成為守護地方的安全網。在社會包容的探討中,日本政府便借鑒歐洲經驗、強調這種人際「羈絆」(ties)的重要,並且在 2007 年的另一份調查中,進一步指出社區支持的必要——

「那些繭居者、失智老人、無法獨自解決問題的人,就算知道了社福資訊,也無法判斷自己是否適合申請,身邊又沒有親友照顧。在地的困難只有社區居民能看到,你不靠近,就無法即早發現。

黃麗玲則延伸指出,社區需要多樣化的群體支援,無法事事都等著靠政府。「既有的社福制度邏輯,是管理和資源分配,但它面對社區情境時卻很難區分清楚。就像香香澡堂或一碼村,願意開放所有人使用、不再從資源把關的角度出發,能夠相信在地的公共精神。」

萬華「一碼村」再生基地,提供二手物交換、修復與弱勢就業,不定期舉辦各種活動。圖/擷取自一碼村臉書粉專
萬華「一碼村」再生基地,提供二手物交換、修復與弱勢就業,不定期舉辦各種活動。圖/擷取自一碼村臉書粉專

所謂的公共精神,包括一定程度的營運管理,和使用者在空間裡自發性的做出改變,形成文化和默契。「就像遛狗的人為了防止社區居民厭惡,會有自覺的清除狗屎、維持清潔。」黃麗玲說:「這種文化習慣能讓我們從日常的小衝突中,學習避免更大的對立。」

許多封閉式的社福設施,也能透過民間的參與和空間設計,消解制度上的排除、促進包容發展。例如,大多公辦/公營的身心障礙、老人福利、受暴婦女庇護機構等,都只限特定身分才能使用(例如需取得身心障礙證明),同質化的弱勢群體常被變相排除在社區之外。

以臺灣近年積極發展的社會住宅來說,便有許多社福機構雖然進駐社宅,卻始終無法融入在地。黃麗玲指出,這某部分也因為規畫時常只思考空間存量,而忽略動線設計。

「許多地面層其實可以連結公園和綠地,親近社區;或有些日間照顧中心設在二樓,如果把空中樓層設計成半開放的場域,就能鼓勵裡面的人共用共享,又不會被外面的人打擾。」

非制度性的安全網,能防範制度性的排除

除了  NGOs,水內俊雄也進一步強調,整體社會的參與是促進包容城市的關鍵。他舉例,在日本以居住支持為導向的支援計畫中,長期投入的角色其實很多元,包括不動產業者、旅宿業者、營業場所(如網咖、便利商店)、庇護性設施等。

「這種全民的參與,意謂著每個人在公共福利資源和國家制度之外,能意識到自己也是社會的一員,進而彼此支持,形成一種非制度性的社會安全網。」水內俊雄說:「如果這些支持措施和角色不再,就無法達成自立生活的目標。」

所謂非制度性的安全網,不只意謂著社會擁有自發的力量,也意謂著「不被國家列管」的社會弱勢能被群體接納。如同江孟薰所說:「在澡堂可以很清楚看到,有些人長期居住不穩定(註)、工作不穩定,他們不一定領得到政府補助,但生活很艱困。」

非制度性的社會安全網,能夠承接被制度排除的成員,這幾乎可說是整個國際討論中,所謂「包容」城市的核心目標—— 防範制度性的社會排除。

「特別針對城市裡的經濟不平等、社會歧視、參與權利、資源近用性和公平公正性,思考如何納入弱勢群體。」黃麗玲總結:「包括在政策制定時,能更考慮到弱勢處境,並且讓他們參與城市的治理,也在資源分配和使用過程中,回應在地的不平等課題。」

註:居住穩定指的未必是一個能長久停留的「空間」,甚至無關是否擁有房屋產權。黃麗玲指出,很多人即使擁有住宅的所有權,仍然可能在一個地方成為離群索居、孤寂無依、「原子化」的個人。

隨著讀書、就業、成家等生命階段的發展,人在城市裡搬遷其實很常見。因此所謂的「穩定」並不代表非得「長久」盤據在一個地方,而是鄰里之間具備開放性和參與性,能體驗到良好的社區互助關係,不會被排除在地方事務之外(例如在許多地方,沒有房屋所有權/無法設籍的租客,不被允許在里民大會中投票、發表意見)。



延伸認識「包容城市」:
1. 免費、安全、無障礙,芒草心 X 企業攜手打造社區香香澡堂與家園
2. 萬華邊緣社區再生基地「大水溝二手屋」,在這裡過渡人生、棄物重生
3. 只為中產階級服務的城市:如果小孩老人不能安全的走在街上,別說街道屬於所有人
4. 【專題|社宅共生】讓傷心的小孩變快樂的地方:弱勢安居 & 共融生活
5. 【專題|無家十年】人球、傷病、露宿,與夾縫中的照顧網


首圖/by QuenchWang on 數位島嶼


這篇不能只有我看到
葉靜倫
葉靜倫

Right Plus 創辦人 & 總編輯。曾任出版社資深編輯、NGO 雜工、NPOst 主編,對書寫斤斤計較但錯字很多。除了文字沒有其他技能。

想當特務卻當了 10 年編輯,想養獅子卻養了一隻貓。相信智慧比外貌還重要,但離不開放大片。最喜歡善良的朋友,聰明的情人,以及各種溫柔的對待。

文章: 208